[ 魯凈凈 ]——(2009-3-2) / 已閱40195次
和諧社會建設(shè)中的行政裁決研究
魯凈凈
中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定(以下簡稱“決定”)中指出，完善法律制度，夯實(shí)社會和諧的法制基礎(chǔ)。決定還指出，要加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)利、履行職責(zé)。一個真正和諧的社會應(yīng)當(dāng)是可以運(yùn)用一系列的制度性措施來迅速、公平合理處理糾紛的社會，而行政裁決作為我國行政法律領(lǐng)域中一項(xiàng)重要的法律制度，它對于迅速解決社會糾紛、緩解司法壓力，構(gòu)建和諧社會，都具有重要的實(shí)踐價值。
1 和諧社會與行政裁決制度
法治社會是構(gòu)建和諧社會的前提和保障，是和諧社會發(fā)展的基石。所以和諧社會首先應(yīng)該是一個法治社會。而在社會糾紛日益增多，人們法律意識日益增強(qiáng)的今天，糾紛解決機(jī)制的完善就顯得尤為重要。行政裁決是“國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)，以法定程序，以第三人的身份裁決平等主體之間與行政管理有關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的具體行政行為”。 行政裁決制度作為一種訴訟外解決社會糾紛的新型模式，是“根據(jù)社會需求在行政權(quán)和司法權(quán)充分分立的基礎(chǔ)上所做的理性選擇”，是“司法訴訟外的一項(xiàng)獨(dú)具特色的爭議解決機(jī)制”。因此合理、完善、健全的行政裁決制度對于構(gòu)建和諧社會具有重要的法制意義。
首先，行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)的技術(shù)性、專業(yè)性有利于實(shí)現(xiàn)社會公平正義
社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代行政管理變得日益技術(shù)化，行政職能變得日益專業(yè)化，行政機(jī)關(guān)能夠利用所擁有的行政裁決權(quán)來解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛。因?yàn)榻鉀Q與行政管理相關(guān)的民事糾紛不僅需要法律知識，還需要有關(guān)的行政專門知識和行政經(jīng)驗(yàn)，而對于缺乏相關(guān)行政專門知識和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的法官來說，無疑是困難的，同時由于司法權(quán)的被動性，公民糾紛的迅速解決及社會公平正義的實(shí)現(xiàn)就更是難上加難了。因此，對于解決這種技術(shù)性和專業(yè)性要求相對較高的糾紛，行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用自身的專業(yè)知識、行政權(quán)力及行政管理經(jīng)驗(yàn)，使糾紛得到公平、合理、迅速的解決。同時行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的主動性也彌補(bǔ)了司法權(quán)的被動性。以環(huán)境污染糾紛為例，“環(huán)境民事糾紛的雙方當(dāng)事人所爭議的事項(xiàng)多在于環(huán)境侵害是否發(fā)生,發(fā)生的程度如何,是否在可容許的限度內(nèi),如何進(jìn)行計(jì)算賠償?shù)取Ｓ捎诃h(huán)境侵害的間接性,其認(rèn)定是比較困難的,必須借助有關(guān)科學(xué)技術(shù)知識才能加以判明” 。所以行政機(jī)關(guān)可以利用其專業(yè)優(yōu)勢的行政裁決權(quán)更公平合理客觀的處理。
其次，行政裁決適用的程序?qū)儆谛姓绦颍涑绦虻谋憬菪约骖櫫斯脚c效率的雙重價值
“法的目的和任務(wù)在于以最少的犧牲和浪費(fèi)來盡可能多地滿足各種相互沖突的利益”。 行政裁決適用行政程序，具有準(zhǔn)司法性，吸收和容納了司法程序的內(nèi)容，但較司法程序要簡單快捷，更注重對效率的追求，因此行政裁決更適合現(xiàn)代社會管理的需要。因?yàn)樾姓脹Q機(jī)關(guān)在行政裁決程序中擁有完全的指揮權(quán)以及行政權(quán)的主動性，使得行政主體既能主動詢問當(dāng)事人，也可以主動的調(diào)查證據(jù)，科學(xué)、及時的分析矛盾產(chǎn)生的原因，減少不必要的環(huán)節(jié)、手續(xù)，從而加快了糾紛的解決速度，有利于當(dāng)事人減少繁冗的訴訟，也減輕了法院的負(fù)擔(dān)。可見，“行政裁決是行政活動復(fù)雜性、效率性與司法程序公正性的有機(jī)結(jié)合，也決定了其解決糾紛既要迅捷，糾紛解決的成本又要低廉”。5兼顧了公平的價值目標(biāo)與效率的價值追求。
再次，行政裁決對部分特定民事糾紛的解決有利于社會秩序與國家政治秩序的和諧運(yùn)行
在一些特定的民事糾紛案件中，不僅涉及到民事糾紛雙方當(dāng)事人的利益，還涉及到社會公共利益，如環(huán)境污染糾紛、土地的所有權(quán)和使用權(quán)糾紛等。而司法程序在解決個體糾紛時往往難以顧及到社會公共利益，而行政機(jī)關(guān)能充分的整合社會各方面的資源，綜合、全面的發(fā)揮行政主體維護(hù)社會秩序的功能。同時，一些與行政管理有關(guān)的民事糾紛，既是民事的，也是行政的，行政機(jī)關(guān)在解決行政糾紛的同時一并解決民事糾紛，就可以避免法院重復(fù)勞動及相互矛盾的認(rèn)定結(jié)果，而且行政機(jī)關(guān)憑借其擁有的各種裁量權(quán)在行政責(zé)任與民事責(zé)任中進(jìn)行協(xié)調(diào)認(rèn)定，也有利于糾紛的迅速解決。
再次，行政裁決制度的推行有利于服務(wù)型政府的建立
決定中指出，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。還指出，為人民服務(wù)是各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)和諧社會的重要途徑,和諧社會是服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標(biāo)。因此行政裁決制度的建立有利于行政主體樹立為人民服務(wù)的意識，也有利于行政機(jī)關(guān)為社會公眾提供公共服務(wù)。在解決特定民事糾紛時，相關(guān)行政主體將服務(wù)行政的理念注入行政裁決實(shí)施過程中，以專業(yè)、快速、經(jīng)濟(jì)的糾紛解決能力為社會公眾提供救濟(jì)，必將是我國構(gòu)建和諧社會和法治化進(jìn)程的重要一步。7
2 國外行政裁決制度的研究
2.1 英國的行政裁判所制度
行政裁決所制度是極具英國特色的一項(xiàng)制度，它既和行政訴訟有關(guān)，也與國家管理有密切聯(lián)系，是司法制度的輔助制度。
英國行政裁決種類繁多，但其作用主要在于運(yùn)用裁決所成員的專門知識和特定的規(guī)則，公平、公正、公開的解決特定領(lǐng)域的糾紛。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）在管轄范圍上，既管轄行政案件，也管轄民事案件；（2）在組織與運(yùn)作上，行政裁決所是由法律規(guī)定設(shè)立的獨(dú)立自成體系的中立的裁決機(jī)構(gòu)；（3）行政裁決所具有很強(qiáng)的法律專業(yè)性和行政專業(yè)性；（4）在程序上，主要適用準(zhǔn)司法程序，較之司法審判程序簡便，規(guī)則靈活且費(fèi)用低廉。
在行政裁決的人員組成上具有獨(dú)立性。裁判所主席是由大法官任命或由部長從經(jīng)大法官同意的預(yù)定名單人員中任命，其他成員可由裁判主席或部長任命。
在運(yùn)作程序上，英國沒有適用于各行政裁決所的統(tǒng)一的程序法典，而是每種類型的行政裁決所都是由大臣制定一套適用于自己的程序規(guī)則。在審理方式上，實(shí)行對抗式；在證據(jù)規(guī)則上，通常不受證據(jù)法規(guī)則的約束，在給予當(dāng)事人公平的申辯機(jī)會的情況下，也可采納傳聞證據(jù)。但進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查時，裁決所須在當(dāng)事人的參加下進(jìn)行，同時聽取他們的意見。
在救濟(jì)方面，行政裁決所沒有最終裁決權(quán)，對裁決不服的救濟(jì)主要是上訴，但上訴是法律有規(guī)定才存在的，上訴的方式主要有向另一裁決所上訴、向部長上訴、從裁決所向法院上訴、沒有規(guī)定上訴權(quán)利或無權(quán)上訴等。
2.2 美國的行政裁決制度
美國在社會發(fā)展過程中除了主要的行政機(jī)關(guān)外，還有許多法律給予一定獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)。獨(dú)立的控制機(jī)構(gòu)是隨著美國政府對經(jīng)濟(jì)的控制加強(qiáng)而大規(guī)模發(fā)展起來的。獨(dú)立控制委員會就是以其專門性和技術(shù)性對某一方面的經(jīng)濟(jì)活動和社會活動進(jìn)行解決和管制的。
獨(dú)立控制委員會的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：（1）不受政治影響。獨(dú)立控制委員會采取兩黨制，不對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，單獨(dú)決定政策，因此委員會可以依據(jù)其專業(yè)知識客觀公正的處理糾紛；（2）準(zhǔn)司法權(quán)。獨(dú)立控制委員會對違法行為具有裁決的權(quán)力且不受外界影響；（3）規(guī)則的一致連貫性。獨(dú)立控制委員會是由集體討論和決議的，需要多數(shù)同意，使得規(guī)則保持了一致連貫性。
在組織上，獨(dú)立控制委員會一般由5到7個委員組成。他們的討論和決議都是集體決議，避免了獨(dú)任制的缺點(diǎn)。委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院的同意后任命。
在權(quán)力上，獨(dú)立控制委員會的權(quán)力由法律規(guī)定，同時行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。
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