[ 陳朝建 ]——(2009-11-30) / 已閱32530次
地方制度法專題：攤販管理的府際關系之立法政策
陳朝建
壹、前言
違規攤販如何管理的問題，通常與違章建筑、交通違規案件處理并列為「都市三大毒瘤」；而且，如攤販管理未善加處理的話，還會導致攤販任意擴增以及隨意設置，并造成市容臟亂、形象落后，更屬「后進國家」的具體表征。
有鑒于此，關于臺灣地區攤販之管理規范，早年系以省市單行法規（如省市攤販管理規則等職權命令）[1]暨民國七十九年由行政院頒定之「改進攤販管理問題之具體處理措施」（性質上系屬行政規則）為主要的執行依據，惟為落實攤販之管理，且考慮該管理措施不惟涉及人民之權利義務事項，本屬國家的重要事項或至少亦屬重要之地方自治事項范疇；因此，基于法律保留原則或地方自治條例保留原則之法治國家理念，應以法律或自治條例加以規范。
單就此點而言，即涉及中央與地方之間立法權限劃分的問題。尤其是，地方制度法施行之后，地方分權的聲浪高漲，故有關攤販之許可、管理及取締、攤販集中區設置與限制等事項，系屬地方政府主管機關之職權，加諸臺灣各地區發展狀況，及政治經濟生態差異不一的結果，如由地方政府自行制定自治條例，以為規范，更可收所謂的「因地制宜」之效果。
可是，諸多地方政府對以自治條例之制定形式、規范內容與裁罰事項等，卻提出很多問題以及窒礙難行之處，因此如為輔導及協助地方政府能夠順利推動相關立法措施，并落實地方自治精神與輔導管理攤販之相關問題，似有必要由中央做「框架式立法」或「引領式立法」，始得有效協助地方立法、政策規劃并執行該項問題之解決。
遺憾的是，行政院提交給立法院審議的「攤販條例（草案）」卻經常因「屆期不連續原則」或行政院會議要求從長計議之故，宣告無疾而終，迄今尚未完成立法。不僅如此，目前僅少數地方自治團體完成攤販管理自治條例的立法，如：基隆市的攤販輔導管理自治條例、桃園縣的攤販管理自治條例、臺中市的攤販管理輔導自治條例（以及臺中市攤販集中區觀光夜市及主題市集設置辦法等自治規則）等[2]；即連法治水平程度較高的臺北市所擬定之「臺北市攤販管理自治條例（草案）」都尚未完成立法成立，遑論其它縣市、直轄市之立法進度更屬緩不濟急，甚至偶而還會出現消極抵制的現象，導致攤販管理的府際關系之立法政策依然不明，而有待吾人研究并予以厘清。
貳、攤販的定義與類型
必需說明的是，本文所指的「攤販」并不同于「攤商」，系專指于戶外公共場所或公、私有土地之設攤營業者[3]。
至于，「攤販集中區」則是指由主管機關公告指定特定區域供攤販集中營業之場所。基此，如另依攤販營業場地區分攤販之類型，即可區分為：
（一）零星攤販：即經個別核準，而未于「攤販集中區」營業之攤販，亦可稱為個別攤販。
（二）集合攤販：即于攤販集中區或其它許可之區域（或路段），集體從事攤販業務者，另依其經營時段可分為：
（A）經常性集合攤販：即于攤販集中區內，以定時、定點方式經常營業者（例如臺北市華西街攤販集中區之攤販）；
（B）臨時性集合攤販：即于許可區域（或路段）內[4]，以定時、定點方式臨時營業者（例如于特定日如節慶、廟會等臨時設攤營業之趕集式攤販、短期性特色主題市集等）。
參、攤販管理的府際權限劃分-以立法權為中心
整體而言，攤販管理的權限，如依「臺灣省攤販管理規則」[5]觀之，其主管機關在中央為經濟部，在縣市則為縣市政府，在鄉鎮市則是鄉鎮市公所。尤其是，依該規則之規定，縣市政府或鄉鎮市公所另需肩負攤販之規劃、登記、發證及管理，甚至取締之權責。
不僅如此，商業登記法第四條固然規定「攤販」屬于小規模商業，得免依該法規定從事商業登記，但反面解釋之，攤販管理作為商業管制政策的范疇，則其主要權責管理機關在中央仍屬經濟部；惟地方制度法第十八條、第十九條第七款第三目及第二十五條、第二十六條等另規定，直轄市、縣市得就工商輔導及管理的經濟服務之自治事項（含攤販管理事項），制定自治條例或訂定自治規則予以規范，就此而言，直轄市政府、縣市政府對于攤販管理事項亦有管轄權責，甚且縣政府亦得依法規「委辦」給鄉鎮市公所管轄。
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