[ 陳朝建 ]——(2009-11-30) / 已閱32532次
（六）小區參與原則與小區回饋原則：此系攤販之營業易造成當地營業環境、噪音、交通等負面影響，但不可否認的是，攤販也會帶動地區之經濟繁榮及地方居民生活之便利性，因此，各該直轄市政府、縣市政府在規劃攤位時，亦可藉由基層之反映提出攤販集中區之申請，透過小區參與原則與公開參與原則（尤其是民意調查或聽證制度），另以定時、定點方式集中規劃管理攤位之營業地點、時間及數目。然后，再藉由循序漸進之管理模式（強調回歸商業常態之經營與管理理念），輔導攤販納入集中區或市場予以管理，俾以減少個別或零星攤位之設置數目，以降低對環境之影響。另基于小區回饋原則，亦可于各該直轄市、縣市攤販管理自治條例中明定攤販集中區之自治組織的基本義務（如明定回饋金、清潔義務或環境維護義務，甚或交通維持等義務）[20]。
（七）彈性管理原則：即應積極引進專業管理模式及訂定適度的罰則規范，加強攤販管理。詳言之，各該直轄市、縣市之攤販管理自治條或攤販輔導管理自治條例亦得引進民間團體之專業管理理念，此系目前攤販集中場皆由攤販組成自治組織自行管理，但由于自治組織并無專業之管理能力，以致管理成效有限，如為提升各攤位營業場地之管理績效，自得引進民間團體專業管理之新思維；另外，此類新式的管理方式，亦可降低行政機關管理人員之編制、兼顧成本控制及減少管理上之風險外，復可達成管理績效之目的。
惟對于罰則規范，部分直轄市、縣市如臺北市認為目前違規攤販之取締系依「道路交通管理處罰條例」裁罰，但罰則通常較輕，違規攤販仍會在道路、騎樓及公共空間繼續從事營業活動，故主張訂定較重之罰則（加重裁罰），俾課予攤販應履行之法定義務與強化反省能力。但部分直轄市、縣市如澎湖縣則主張若罰則的罰鍰額度低于三千元以下，始有機會另以「警告性處分」替代，反可以減少民怨之反彈[21]。
（八）提供多樣化服務之原則，創造地方特色：即為充份發揮地區特色，可適度增設臨時性集合攤位。蓋此項基本原則的目的，系為發展各地區之產業或人文特色，例如配合地方政府推動主題性活動或配合小區發展之需求，仍得增設臨時性集合攤位，以促進觀光發展及商業休閑機制[22]。
陸、結論
總的來說，地方制度法第十八條、第十九條規定經濟服務事項，像是直轄市、縣市之工商輔導及管理事項（含攤販管理），本為直轄市、縣市自治事項，故基于「因地制宜」之政策需求，自得由各該直轄市、縣市就其攤販輔導暨管理事項自行研訂自治法規（尤其是自治條例）相繩，始符合法治國家、地方分權時代的基本要求。
但由于攤販之問題自古即已存在，甚至已成為地方居民謀生或就業之一部分，亦為許多民眾生活的一部分，因此，攤販管理自治條例或攤販輔導管理之制定（或修訂），如何在不影響市民公共利益、妨礙交通、安寧秩序、環保、衛生及公共安全之前提下，透過總量管制及小區參與之精神，以定時、定點的集中管理之方式，規劃許可之設攤地點及時間，并給予適度開放若干攤位之申請條件，輔導合法、取締非法，期能改變民眾對攤販之負面印象，讓攤販發揮對社會、經濟之正面功能，使攤販之經濟活動邁向常態性之商業活動，自屬當務之急。
實際上，基于法治國家之立場，攤販的管理本需以法律定之，或由地方自治團體積極立法以自治條例作為規范的主要依據[23]；然而，由于中央的攤販條例或攤販管理條例不易完成立法，故經濟部基于國家發展的整體需要，以及特定政經社文之考慮，配合攤販管理本質上亦有「因地制宜」之特質[24]。是以，在各直轄市、縣市地方自治生態各有差異，且在各地攤販經營管理現況不一的情況下，如何對各直轄市、縣市內轄區攤販為之許可、攤販集中區之設置與限制等事項，似宜由各地方自治團體視「實際需要」決定之。整體而言，經濟部似仍將先促請各直轄市、縣市等地方自治團體依地方制度法之規定，本諸職權制定攤販管理自治條例（或攤販輔導管理自治條例），以符各地方之實際需要。
也就是說，只要各該地方自治團體的自治條例依循中央「攤販條例（草案）」的立法精神，亦采「原則禁止，例外許可」的政策方針（或立法原則）為之。至于，其具體之管理方式、管制手段等事項，仍宜開放給各地方政府自行訂定，以符合各該地區之差異性并符合實際需求。基此，經濟部攤販輔導管理方案的提出目的，僅系作為「國家最低基準」的政策方針之指示，提供各直轄市、縣市制定攤販管理自治條例（或攤販輔導管理自治條例）之用。
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* 作者為銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授，學術領域專長為地方制度法、地方政府管理。
[1] 另值得注意的是，諸多省市單行法規，在精省之后，很多具備職權命令性質的省單行法規則轉換為中央主管部、會、行、處、局、署的職權命令，恐未符行政程序法第一百七十四條之要求，而系屬失效之職權命令。
[2] 經筆者實地訪查全國各該縣市、直轄市的結果，目前僅有基隆市、桃園縣、臺中市、高雄市、臺東縣、連江縣等完成攤販自治條例（或攤販輔導自治條例、攤販管理自治條例或攤販輔導管理自治條例等）之制定施行。
[3] 也就是說，「攤販」系專指市場以外之攤販，即指于建筑物或公民營市場之營業場所外，以攤位銷售貨物者；不同于此，「攤商」則指在公民營零售市場內營業之營業者而言。
[4] 例如都市計劃公共設施保留地臨時建筑使用辦法第四條規定，公共設施保留地得作為臨時攤販集中場。
[5] 值得注意的是，誠如正文所言，臺灣省攤販管理規則系定位為「職權命令」，欠缺法律授權之依據，如依行政程序法第一百五十條第二項與第一百七十四條之一規定觀之，目前似屬無效之行政命令。
[6] 「上乘條例」與「橫出條例」均屬日本「法律先占理論」的延伸性見解。首先，「上乘條例」系指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得基于與國家法律相同之目的，再就其已規范之事項、拘束之對象，訂定比國家法律、法規命令更為嚴格限制之管制措施者，即屬「上乘條例」。其次，「橫出條例」則是指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得與國家法律、法規命令基于相同之規范目的，依據法律授權另對國家法律、法規命令所規定以外之事項，再以自治條例（甚或自治規則）加以相繩，即可稱為「橫出條例」。整體而言，日本「法律先占理論」所強調的「上乘條例」與「橫出條例」，如以「國家最低基準」（national minimum）理論予以解讀（即：依國家法律所設置的規制，不能對地方自治團體之自治條例的規制造成過多抑制，相反的，應解為以全國、全民的觀點所作成的規制，均屬規制的最低基準），地方自治團體除可制定「橫出條例」外，亦得為環境保護、公害防治等維護地方住民健康之設定，容許地方自治團體亦得制定較國家法律、法規命令為嚴格之「上乘條例」。以上可參照陳朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘條例與橫出條例的基本理解》，載于「部落格化的臺灣政治法律學院」，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
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