[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-24) / 已閱80632次
論行政強(qiáng)制執(zhí)行
應(yīng)松年
一、行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念
行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公民、法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法所作行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行為。
1.行政強(qiáng)制執(zhí)行以公民、法人或其他組織不履行行政義務(wù)為前提，在一般情況下，這種不履行還必須有不履行的故意。不履行行政義務(wù)有兩種情況，一種是從事法律所禁止的行為，如在規(guī)定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一種是，不履行規(guī)定必須履行的義務(wù)，如應(yīng)納稅而不納。兩種情況都屬行政強(qiáng)制執(zhí)行的范圍。
2.行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于強(qiáng)迫公民、法人或其他組織履行行政義務(wù)。因此，強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)以行政義務(wù)為限，不能超過當(dāng)事人所承擔(dān)的行政義務(wù)范圍。
3.義務(wù)人拒不履行行政法上的義務(wù)，是行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提，但該義務(wù)產(chǎn)生的依據(jù)，即行政強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)是什么？歷史上曾經(jīng)長(zhǎng)期存在爭(zhēng)論。大陸法系國(guó)家早期曾主張包括行政處理決定和行政法律規(guī)定兩類，近期行政強(qiáng)制執(zhí)行的趨勢(shì)，傾向于僅以行政處理決定為根據(jù)，不再以法律規(guī)定為直接依據(jù)。
4.行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，兩大法系有重要區(qū)別，其源在于對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，普通法系國(guó)家從來把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)看成是司法權(quán)的一部分。行政機(jī)關(guān)當(dāng)然無權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，但大陸法系中很多國(guó)家則歷來將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的一部分，由行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行。不同的是，德奧等國(guó)早期曾將行政強(qiáng)制執(zhí)行看成是行政權(quán)的組成部分，無須法律特別規(guī)定；近期則有重大變化，行政機(jī)關(guān)是否有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，尚須法律特別規(guī)定，這是順應(yīng)民主潮流和保護(hù)公民合法權(quán)益觀念日益發(fā)展的必然趨勢(shì)。（注：二戰(zhàn)前德日行政法學(xué)者均肯定行政處分具有公定力、拘束力、確定力及執(zhí)行力。因此。行政處分權(quán)當(dāng)然包括命令權(quán)與執(zhí)行權(quán)。行政強(qiáng)制執(zhí)行無須根據(jù)法律之特別規(guī)定。如19世紀(jì)時(shí)普魯士學(xué)者安休斯（G.Anschiite）、
布倫諾（K.Brunner）均持此說。 其后德國(guó)著名行政法學(xué)家奧托·麥耶爾（Ot to
mayer）進(jìn)一步予以發(fā)展，認(rèn)為行政權(quán)依法發(fā)動(dòng)之命令，原則上即應(yīng)包括強(qiáng)制執(zhí)行力。“警察所下之命令乃國(guó)家之行為，其與某人對(duì)債務(wù)人所做之請(qǐng)求截然不同。用強(qiáng)制之方法以求（命令目的之）實(shí)現(xiàn)乃當(dāng)然之理”。
日本著名行政法學(xué)家美濃部達(dá)吉也持此說：“基于公權(quán)力之國(guó)家意思，其本身既已具備執(zhí)行力，吾人應(yīng)認(rèn)為直接強(qiáng)制可不待法律之特別規(guī)定，該行政官署當(dāng)然有權(quán)予以執(zhí)行。”（《日本行政法》上，1936年版，第336頁）。
二戰(zhàn)后，隨著民主的發(fā)展，這種觀點(diǎn)受到責(zé)難，西德著名行政法學(xué)家佛魯斯特霍弗（Frnst Forsthoff
）在分析了行政權(quán)與公民的關(guān)系后，認(rèn)為“無例外的，應(yīng)固守一個(gè)原則，即行政權(quán)僅能在具體之情況下且為法律所承認(rèn)者，方得行使強(qiáng)制手段。”此后，德國(guó)學(xué)者一般都認(rèn)為，應(yīng)把行政的命令權(quán)與實(shí)現(xiàn)命令之強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)視為各自獨(dú)立，互不牽連的行政行為，兩者都須有其法規(guī)上之根據(jù)，這才符合行政法上最基本的原則——依法行政。
日本田中二郎教授也持上述見解：“行政強(qiáng)制，不問其為行政上之強(qiáng)制或行政上之即時(shí)強(qiáng)制，均因以人民之身體及財(cái)產(chǎn)之侵害為其內(nèi)容，因此近代法治國(guó)家若須執(zhí)行行政強(qiáng)制則非有法律上之根據(jù)不可。……下令與強(qiáng)制為各別之行為。”（《行政法總論》1965年第380頁），
當(dāng)前日本學(xué)者大都持此說。）
我國(guó)關(guān)于行政強(qiáng)制權(quán)的歸屬，已由長(zhǎng)期實(shí)踐形成制度，并在《行政訴訟法》、《行政處罰法》中加以規(guī)定，大致可歸納為：以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外的基本制度。
二、行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行和行政處罰的區(qū)別
（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行
行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行，作為強(qiáng)制執(zhí)行，有許多共同處，對(duì)某些國(guó)家來說，行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，它們都是司法權(quán)的一部分，如美國(guó)。對(duì)另一些國(guó)家而言，雖然行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行是分開的，但行政強(qiáng)制執(zhí)行在內(nèi)容與方式上也都是從民事強(qiáng)制執(zhí)行仿效而來，如德國(guó)。從我國(guó)具體情況看，行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)別在于：
（1）從執(zhí)行主體看，
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體在一般情況下為人民法院；但在法律規(guī)定的情況下，也可以是行政機(jī)關(guān)。這與民事強(qiáng)制執(zhí)行的主體只能是司法機(jī)關(guān)不同。
（2）從執(zhí)行依據(jù)看，行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是行政處理決定，
即使在由司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，其執(zhí)行依據(jù)也是行政處理決定。而民事強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是已經(jīng)生效的人民法院或仲裁機(jī)關(guān)的判決、裁定或調(diào)解等法律文書。
（3）從執(zhí)行對(duì)象看，行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象比較廣泛，可以是物，也可以是行為和人身。而民事強(qiáng)制的對(duì)象僅限于物。
（4）從執(zhí)行結(jié)果看，行政強(qiáng)制執(zhí)行不存在執(zhí)行和解，
只能強(qiáng)迫義務(wù)人履行義務(wù)；民事強(qiáng)制執(zhí)行則可以執(zhí)行和解。（注：應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社出版，第525—526頁。）
（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰的區(qū)別
行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰的共同點(diǎn)在于，都是因當(dāng)事人不履行法定義務(wù)所引起的。但當(dāng)事人不履行法定義務(wù)有兩種情況，一種是，此法定義務(wù)非履行不可，由此引起行政強(qiáng)制執(zhí)行，如納稅，當(dāng)事人不履行納稅義務(wù)的，必須強(qiáng)迫當(dāng)事人履行；另一種情況是，此義務(wù)已不可能再履行，故只能給予行政處罰，使其記取教訓(xùn)，以后必須履行義務(wù)。如違反交通規(guī)則，闖紅燈，此時(shí)只能科以罰款，使其以后遵守交通規(guī)則，不可能強(qiáng)制執(zhí)行。從性質(zhì)上說，行政處罰是對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人科處新的義務(wù)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行則是要對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人強(qiáng)迫其履行原來的義務(wù)。這是行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰的一般分界線。當(dāng)然，行政強(qiáng)制執(zhí)行中的代執(zhí)行和執(zhí)行罰也有科以新的義務(wù)的內(nèi)容，但這種科以新的義務(wù)的目的，仍是為了履行原行政義務(wù)，并不以科以新的義務(wù)為結(jié)束。這是法律在設(shè)定處罰還是強(qiáng)制時(shí)必須注意的。實(shí)踐中，也有以處罰代替強(qiáng)制執(zhí)行的，即以處罰代替當(dāng)事人必須履行義務(wù)的情況，如有些地方對(duì)農(nóng)民侵占集體土地建房，行政機(jī)關(guān)不是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除，而是以收取罰款結(jié)案，這實(shí)際上將起到慫恿違法的作用，是不可取的。
此外，行政處罰的種類和行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類很不相同。行政處罰主要運(yùn)用警告、罰款、沒收財(cái)物、吊銷許可證和執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)以及行政拘留等手段；行政強(qiáng)制執(zhí)行則采取代執(zhí)行、執(zhí)行罰、強(qiáng)制征收以及直接強(qiáng)制等手段。由于行政處罰都是一次的承擔(dān)義務(wù)，因而在行政處罰難于執(zhí)行時(shí)，尚需以行政強(qiáng)制執(zhí)行為后盾。
三、對(duì)目前有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行定義的辨析
我國(guó)行政法學(xué)著作中大都有行政強(qiáng)制執(zhí)行的章節(jié)和定義，粗看似大同小異，細(xì)加分析，可以發(fā)現(xiàn)一些理論上存在的問題。現(xiàn)先摘錄幾條有代表性的定義，再加分析，也許將有助于我們對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的理解。
（1）“在行政法律關(guān)系中，當(dāng)事人不履行其行政法上的義務(wù)時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)可以采取法定的強(qiáng)制手段強(qiáng)制當(dāng)事人履行其義務(wù)，這就是行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行，是一種具體的行政行為。又叫做行政執(zhí)行。”（注：王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1
版， 第125頁。）
（2）“強(qiáng)制執(zhí)行行為指由于被管理者抵制行政機(jī)關(guān)的合法行為，不履行行政機(jī)關(guān)提出的合法要求，行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行為。”（注：姜明安：《行政法學(xué)》，山西人民出版社1985年8月版，第298—299頁。）
（3）“行政強(qiáng)制，也叫行政強(qiáng)制執(zhí)行，
是國(guó)家對(duì)拒絕履行行政法規(guī)定的義務(wù)的當(dāng)事人，或其有關(guān)實(shí)物標(biāo)的依法實(shí)施強(qiáng)制措施，以促使某項(xiàng)義務(wù)的履行；或者為了公共利益而對(duì)特定的人或物實(shí)施強(qiáng)制手段，以限制某項(xiàng)權(quán)利的行使。”（注：張煥光等：《行政法基本知識(shí)》，山西人民出版社1986年3月版，第155頁。）
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