[ 龍城飛將 ]——(2009-11-4) / 已閱32711次
然而，一旦政府部門追求與其行政職責(zé)無(wú)關(guān)的特殊利益，或者這種追求超過(guò)了合理界限，這種追求就喪失了合法的基礎(chǔ)和根據(jù)。目前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革尚未完成、財(cái)政體制未盡合理、歷史遺留的諸多問(wèn)題，這就使得政府部門具有過(guò)分追求部門不當(dāng)利益的內(nèi)在沖動(dòng)。而行業(yè)不正之風(fēng)，加之某些領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)偏差，常常使這種內(nèi)在沖動(dòng)轉(zhuǎn)化為將部門利益法規(guī)化的種種努力：
其一、以地方立法形式增設(shè)機(jī)構(gòu)。增設(shè)政府部門內(nèi)的二級(jí)處室、下屬事業(yè)單位，或給已有部門內(nèi)二級(jí)處室增加事業(yè)單位的牌子，或給其下屬的企事業(yè)單位掛上行政管理二級(jí)機(jī)構(gòu)的牌子。這樣做，既降低了地方立法的重要性程度，又會(huì)給編制管理和機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)困難。
其二、以地方立法向部門所屬企業(yè)或事業(yè)單位授權(quán)。一些部門既想多攬權(quán)力，又不愿履行與這些權(quán)力相適應(yīng)的義務(wù)和職責(zé)，把一些瑣碎的、本應(yīng)由其自身承擔(dān)的行政事務(wù)推給下屬單位去辦理，并以地方立法形式將這種行為合法化。
其三、以地方立法設(shè)立收費(fèi)。在西方關(guān)于國(guó)家與政府的理論中，有一種經(jīng)濟(jì)人理論。這種理論指出，國(guó)家和各級(jí)政府其實(shí)也是一種經(jīng)濟(jì)人，它們應(yīng)當(dāng)像斯密所講的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，在追求自身利益的同時(shí)為社會(huì)帶來(lái)福祉。但具體到政府的行為，政府作為經(jīng)濟(jì)人直接追求經(jīng)濟(jì)利益的沖動(dòng)很明顯，為社會(huì)和人民群眾服務(wù)的承諾卻得不到監(jiān)督，不能真實(shí)地兌現(xiàn)。
自1997年7月發(fā)布《中共中央、 國(guó)務(wù)院關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問(wèn)題的決定》到1998年6 月底的一年間，除中央各部門宣布取消向企業(yè)不合理收費(fèi)424項(xiàng)、 涉及金額262億元以外，省級(jí)以下取消的項(xiàng)目就達(dá)20，289項(xiàng)，涉及金額231.5 億元，合計(jì)493億元 。十年過(guò)去了，這種狀況不但沒(méi)有解決，反而愈演愈烈。《攻堅(jiān)：中國(guó)政治體制改革研究報(bào)告》一書作者，中央黨校研究室副主任周天勇指出，中國(guó)體制改革最關(guān)鍵的是財(cái)政預(yù)算體制改革，特別是政府收費(fèi)罰款體制的改革。這不符合現(xiàn)代政府的要求。例如，2007年一年各級(jí)政府的亂收費(fèi)就達(dá)16,000億元，十年時(shí)間政府的種種不合法制要求的收費(fèi)增長(zhǎng)了32倍！這種“發(fā)個(gè)文件就收費(fèi)”的行政體制如果管不住，會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題 。
城市居民住房?jī)r(jià)格長(zhǎng)期居高不下，背后的利益為誰(shuí)所攫取？ “在全部的房?jī)r(jià)中，開(kāi)發(fā)商獲取的利潤(rùn)僅占10-18%，再刨去25-30%的土地使用成本和25-30%的建筑成本，剩下的部分都被各地政府以各種名目的費(fèi)或稅收走了” 。全國(guó)政協(xié)委員、河南臺(tái)興房產(chǎn)有限公司董事長(zhǎng)王超斌為曾在河南省房地產(chǎn)協(xié)會(huì)幫助下，分別對(duì)四川、重慶、安徽、江蘇等地的亂收費(fèi)現(xiàn)象做過(guò)專項(xiàng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各地政府圍繞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)征收的稅費(fèi)名目多得驚人：除了土地出讓金和雙重配套費(fèi)外，政府還要收取50余項(xiàng)費(fèi)用，征收者涉及25個(gè)地方政府部門的幾十個(gè)科室。此外，各地政府還開(kāi)向開(kāi)發(fā)商或購(gòu)房者征收營(yíng)業(yè)稅、印花稅、城建稅、教育附加稅、契稅、土地增值稅、所得稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅等。這些稅費(fèi)，有些是重復(fù)征收，有些是巧立名目，有些是不合理收費(fèi)。“最莫名其妙地是，還收取‘不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)’”。王超斌說(shuō)，這個(gè)費(fèi)的征收彈性較大，“找找人就能少收點(diǎn)，不著人就收地多一些。這也為政府腐敗提供了空間”。以北京東區(qū)國(guó)際小區(qū)公寓為例，開(kāi)發(fā)前的土地成本約為5000元，后來(lái)的建筑成本系在3500元左右，而在整個(gè)開(kāi)發(fā)建設(shè)期間被收取的各種稅費(fèi)，金額高達(dá)8000。項(xiàng)費(fèi)稅抬高房?jī)r(jià)近三成。
如果政府把針對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而收上來(lái)的各種稅費(fèi)用于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房或者廉租房，按照合理的政策分配給老百姓，保障“居者有其屋”，即便征收數(shù)額有些高也算罷了。實(shí)際上，很多地方政府都把錢花在了形象工程上，大肆建造大馬路、大廣場(chǎng)，高級(jí)酒店。這是取之于民，又與民爭(zhēng)利。
其四、在地方立法中簡(jiǎn)化行政責(zé)任。一些地方立法給地方政府部門規(guī)定了很大的行政權(quán)力和處罰權(quán)力，但對(duì)行政部門行使權(quán)力和進(jìn)行處罰的程序和條件卻疏于規(guī)定，對(duì)罰款所得的管理和使用規(guī)范不嚴(yán)格，也是引起人民群眾對(duì)亂收費(fèi)、亂罰款不滿意的原因之一。
其五、重復(fù)立法。本來(lái)國(guó)家或省一級(jí)已經(jīng)制訂了有關(guān)的法律、法規(guī)，但有些地方和部門仍要求地方人大制訂內(nèi)容大體相同的法規(guī)，其目的一是突顯某個(gè)部門或行業(yè)的重要性，二是方便本部門工作中查閱，亦能顯示出該部門的法制觀念強(qiáng)。但更大的危險(xiǎn)是，這些地方立法常從地方利益出發(fā)，自覺(jué)或不自覺(jué)地與上位法相沖突。部門執(zhí)法時(shí)實(shí)際上以地方法規(guī)為依據(jù)，架空了國(guó)家和省級(jí)立法，降低了國(guó)家和省級(jí)立法的權(quán)威性。
地方立法中的種種表現(xiàn)，在實(shí)踐中造成了嚴(yán)重的危害：第一、破壞了法制的統(tǒng)一。由于各地大量出臺(tái)基于部門利益的法規(guī)而破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一。第二、破壞了法制的民主基礎(chǔ)，損害了地方政府和人大的形象。由部門意志主導(dǎo)的地方性法規(guī)，主要是代表部門利益，不能反映人民群眾的利益和愿望，通過(guò)和施行這樣的法規(guī)對(duì)地方政府和人大的形象也就不能不造成損害。第三、不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了政府的職能，使其無(wú)謂地管了一些不該管也管不好的事，既毫無(wú)必要地增加了政府的負(fù)擔(dān)，客觀上又阻礙了政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，延緩了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下職能的轉(zhuǎn)換。第四、地方立法過(guò)多過(guò)濫，影響法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，影響人民群眾對(duì)法制的信心，影響人民群眾對(duì)國(guó)家法律的理解和把握。
3.利益集團(tuán)影響立法
社會(huì)學(xué)和政治學(xué)把“利益集團(tuán)”作為研究對(duì)象始于上個(gè)世紀(jì)的50代和60年代，開(kāi)拓者為美國(guó)學(xué)者。《社會(huì)科學(xué)新辭典》中對(duì)“利益集團(tuán)”解釋為：“那些為了自身利益而有目的、有計(jì)劃地影響政府機(jī)構(gòu)、立法人員或行政管理者的活動(dòng)”，它們“他們不僅宣傳自己的利益，而且必要是訴諸或威脅司法機(jī)構(gòu)，以便達(dá)到維護(hù)和擴(kuò)大本集團(tuán)利益的目的”。
中國(guó)政法大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)李曙光教授在《瞭望》周刊載文稱，“從未來(lái)的5年或者更長(zhǎng)一段時(shí)期來(lái)看，如何分享或共享改革遺產(chǎn)與成果，是我們面臨的主要問(wèn)題。”法律因其權(quán)威與普適性，日漸成為利益博弈的“主戰(zhàn)場(chǎng)” 。
利益博弈進(jìn)入立法領(lǐng)域，是旨在將利益上升為權(quán)利的努力，是從規(guī)則的被動(dòng)接受者到主動(dòng)參與制定者的覺(jué)醒，是從無(wú)序爭(zhēng)利到有序博弈的進(jìn)步。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益集團(tuán)力量增大，公眾的權(quán)利意識(shí)復(fù)蘇，政府部門掌握廣大的社會(huì)資源——各方博弈越來(lái)越頻繁。利益集團(tuán)之間有博弈，與政府之間有博弈，與勞動(dòng)者之間也有博弈；從立法觀念調(diào)整，到權(quán)力界定，權(quán)利分配，經(jīng)濟(jì)利益確定，“中國(guó)現(xiàn)在很多法律的出臺(tái)都是各個(gè)主體之間相互博弈的結(jié)果” 。
以物權(quán)法草案為例，從公、私財(cái)產(chǎn)的保護(hù)到小區(qū)停車位，從國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度到每個(gè)人的切身利益，論爭(zhēng)不斷，成為當(dāng)前各種利益關(guān)系復(fù)雜化的一個(gè)突出表象。創(chuàng)紀(jì)錄的“八審”，成為立法之手協(xié)調(diào)各方利益的一個(gè)突出體現(xiàn)。
其一、法律涉及利益群體越多，博弈程度越高。2006年3月20日至4月20日，全國(guó)人大常委會(huì)就勞動(dòng)合同法草案向全社會(huì)征求意見(jiàn)，短短一個(gè)月，即收到19萬(wàn)多條意見(jiàn)。這些意見(jiàn)的背后，是勞資雙方及其代言人、相關(guān)部門及其代言人之間的持續(xù)交鋒。
其二、涉及面越廣、涉及利益越多，立法越困難。直接涉及博弈群體利益的立法則往往容易被“擱淺”。電信法從1980年起就開(kāi)始起草，至今還在爭(zhēng)議。國(guó)資法、反壟斷法、破產(chǎn)法無(wú)不是起草10年以上，亦因?yàn)槠渖婕案母锏纳钐幚妗?br>
其三、焦點(diǎn)問(wèn)題往往不是一部法律“單兵突進(jìn)”所能完成的，而是各個(gè)法律協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。破產(chǎn)法對(duì)職工債權(quán)問(wèn)題的最終解決要依賴勞動(dòng)和社會(huì)保障制度的完善。
其四、博弈主體的多元化。大量的利益主體卷入立法博弈，博弈變得復(fù)雜，利益更難以調(diào)和。典型的是有關(guān)房地產(chǎn)的政策法規(guī)，房地產(chǎn)商、地方政府、炒房者、投資者、需求者、中央政府、金融機(jī)構(gòu)、學(xué)者都參與到博弈中。
人民主權(quán)的國(guó)家應(yīng)當(dāng)削弱特殊利益集團(tuán)對(duì)立法的不利影響。
在多元民主社會(huì)中，弱勢(shì)利益群體的利益訴求和影響力比有組織、有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的利益集團(tuán)弱得多。為了維護(hù)社會(huì)整體的公平，維系社會(huì)體系的健康順利地運(yùn)轉(zhuǎn)，政府應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地采取傾向性措施，保證社會(huì)下層和弱勢(shì)群體的利益得到適當(dāng)“照顧”。這些措施主要包括：
其一、政府和立法機(jī)關(guān)必須正確定位，作為仲裁者而非參賽者
在各種利益集團(tuán)都努力發(fā)揮作用的前提下，政府作為一個(gè)整體，應(yīng)該置身于外，使自己保持一個(gè)相對(duì)中立的地位。卓越的政治家在利益紛爭(zhēng)的場(chǎng)外應(yīng)能清楚地看到各派所代表的利益是什么，會(huì)帶來(lái)什么結(jié)果，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)協(xié)調(diào)各派利益，以其為基礎(chǔ)制訂規(guī)則和法律。政府應(yīng)當(dāng)是仲裁者，絕不能將參賽者與仲裁者的職責(zé)一并承擔(dān)。
其二、一般民眾要有自己的利益訴求渠道
普通民眾所形成的利益集團(tuán)的聲音十分弱小，政府必須保證他們有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會(huì)自由、結(jié)社自由、罷工自由、游行自由等。這些基本權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)才能保證他們可以用和平的、非暴力的方式維護(hù)自己的利益，也只有這樣才能保證其他強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)不能忽視他們的存在。
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