[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱100823次
此外, 市府法制辦專家從法律根據論的角度, 將私車額度拍賣的目的說成是為了履行道交法第四條規定的地方政府的職責。上海市政府新聞發布會實錄(2004.7.7) 。關于法律根據問題的討論, 請見本稿二。
至于是否如有些文章所指出的, 上海搞的額度拍賣實質上是地方保護主義(即為了保護上海的汽車生產企業的利益及與此關聯的上海的其他利益)的問題, 鑒于本稿的主題范圍, 筆者對此未加以討論。
[28] 至于增收的目的, 是為了增加對交通設施建設的投資(或是為了以拍賣款的投入來減少原本需要的交通設施建設投入)還是為了其他的開支, 并非本稿關心的問題。不過在此還是附上一筆, 根據上海市政府新聞發言人的說明, 1994年以后的拍賣所得款項全部用于該市的交通設施建設。但該發言人沒有透露1986年至1993年期間的拍賣收入的用途。上海市政府新聞發布會實錄(2004.7.13)。
[29] 當然, 問題還有另一個方面。 正如有的文章所指出的, 額度拍賣雖然增加了上海政府的財政收入, 但由于額度拍賣迫使一部分沒有足夠的經濟能力或不愿意為了取得上海號牌而花錢竟買額度的上海居民不得不去外地上牌, 結果使這部分上牌手續費收入流入了外地政府的腰包。見《誰在操縱上海車牌?上海車異地上牌利益鏈調查》( http://finance.tom.com 2004.5.18來源:21世紀經濟報道)。不過, 筆者估計, 對上海的財政收入而言, 額度拍賣是吃小虧賺大便宜。附帶說明一點, 車輛購置稅是國稅,稅款全部歸國家財政。因此, 納稅地是上海還是外地與上海市的財政收入無關, 額度限制本身所導致的購置稅減收也與上海市的財政收入無關。
[30] 《中華人民共和國機動車登記辦法》(公安部發布, 2001.10.1起實施。因《機動車登記規定》的實施于2004.5.1.失效 )第十條規定, “機動車未領取機動車號牌、《機動車行駛證》和《機動車登記證書》的，機動車所有人應當填寫《機動車登記申請表》，持下列資料，向機動車所有人住所所在地的車輛管理所申請注冊登記，并交驗車輛： （一）機動車所有人的身份證明； （二）申請辦理注冊登記的車輛的標準照片； （三）機動車來歷憑證，但海關監管車輛除外； （四）國產機動車的整車出廠合格證；進口機動車的進口憑證； （五）車輛購置稅的完稅證明或者免稅證明 ”
[31] 見上海市公安局交巡警總隊《辦理機動車注冊登記手續》(上海市公安局網站,信息公開欄,文件索取號: AA73090012003-002)。另見上海市政府網站“辦事指南”《申領正式牌證》中關于“申辦手續”的規定和《怎樣辦理機動車注冊登記手續》中關于“申辦條件”的規定。所規定的申辦條件是, 提交購車發票、車輛整車合格證或貨物進口證明書、機動車所有人身份證明、車輛購置稅完銳證明或免稅證明等資料。
[32] 根據上海國際商品拍賣有限公司(該公司受市政府有關部門的委托經辦額度拍賣業務)依據《上海市私人自備車、二輪摩托車額度競購辦法（試行）》制訂發布的《上海市私人、私企客車額度投標拍賣須知》的規定, 中標者在付清拍賣款項后，領取上海市有關部門核發的《上海新增機動車額度證明》。
根據前注17引述的“申領正式牌證”的規定, 申辦者必須具備的資格之一是, 具有與申領牌證車輛種類相符的上牌額度: 新增機動車《領照單》、《機動車退牌更新申請表》、《機動車報廢證明》、《上海市機動車轉籍更新申請表》或《失竊機動車注銷牌證登記表》。憑上述上牌額度憑證繳納購置附加稅。據此, 沒有額度證明者不能辦理交納機動車購置稅并領取完稅證明。
[33] 根據《車輛購置稅暫行條例》(國務院制定, 2001.1.1起施行)的規定, 該稅的納稅人是購置應稅車輛的人(第一條)。納稅人購置應稅車輛，應當向車輛登記注冊地的主管稅務機關申報納稅(第十二條); 在向公安機關車輛管理機構辦理車輛登記注冊前，繳納車輛購置稅 (第十四條)。該暫行條例未對納稅人納稅設置任何其他條件或資格。上海市政府對法定的納稅條件或資格作出了限制性規定。
[34]《機動車登記規定》(公安部, 2004.5.1起實施)第26、27條。
[35] 除非禁止外來車輛進入該區域, 不可能完全劃分額度確定總量。
[36] 新加坡自1990.5.1.起對各類機動車輛的購置實施配額制（Vehicle Quota System）, 每年新購各類車輛的數量由陸運廳(LTA)確定, 車輛購入權（Certificate of Entitlement 簡稱COE）通過拍賣方式取得。希望購車者須先取得COE, 然后才可購車和辦理車輛登記手續。COE為有期限且不可轉讓的權利(除個別種類外), 隨原車輛的報廢或所有權的喪失(比如轉讓車輛)而消滅。失去車輛者如希望另購新車, 必須重新購得COE。有關制度的詳細規定, 請查閱http://www.lta.gov.sg/motoring_matters/motoring_vo_policynschemes.htm
[37] 上海市政府搞的私車額度拍賣, 從政策論的觀點看, 弊大于利, 從法律論的觀點看, 有弊無利。
本稿之所以把私車道路行駛權的商品化作為私車額度拍賣的法律后果之一提出來議論,是因為筆者認為, 這一后果的存在, 有可能對涉及私車額度拍賣的訴訟和上海市政府的有關政策選擇(即是否繼續搞額度拍賣)發生某種重要的影響(請見本稿之四和之五的分析)。
在此附帶就額度拍賣的支持者對額度商品化的正當性所持的見解作一簡短的評述。在他們看來,申領號牌意味著對道路資源的利用需求, 取得號牌就意味著取得一定份額的道路資源利用權。道路資源是財產, 其供求關系原本就應當是財產關系。號牌所代表的道路資源利用權既然具有財產意義, 當然就具有潛在的商品性質。不實施額度拍賣, 意味著對道路資源這種財產的無償分配, 在道路資源供不應求的情況下, 必然導致道路資源供應的短缺和由此引起的交通擁堵的惡化。實施額度拍賣, 只不過是實現道路資源這種財產原本所具有的商品性, 承認號牌所代表的道路資源利用權所具有的商品意義, 只不過是按照市場規律, 將道路資源的無償分配變為原本應當實行的有償分配和有償轉讓。筆者認為, 盡管這種理解本身確實有一定道理, 但由于這種理解似乎沒有充分考慮國家已經實施的機動車購置稅和部分道路的通行費的征收等旨在實現道路資源利用有償化的制度所具有的意義和作用, 因而難免有片面之嫌。道路資源利用的有償化這一政策目標可以而且應當通過改革現行稅收制度和調整貸款道路通行費或發行道路建設債券等途徑來實現。
[38] 機動車購置稅之所以在法律性質上是稅, 根據之一就在于其征收不具有對應的特定化的有償性; 高速公路通行費之所以在法律性質上不是稅, 根據之一就在于其征收具有對應的特定化的有償性。
[39] 上海市政府新聞發布會實錄(2004.7.13)
[40] 筆者個人并不同意這種理解。從法治行政的觀點看, 政府收費制度的設計大概都應當以征收比率的預定為原則 (當然, 通過拍賣的收費方式不在此列)。征收比率是否預定, 并非區分不同種類政府收費的標準, 而是評價政府收費制度的標準。人們只能說, 稅的征收比率應當預定; 不能說, 征收比率未預定或不能預定的政府收費一定不是稅收。
[41] 據報道, 國際奧委會交通專家菲利普·鮑威在肯定上海這一做法的積極意義時, 把這一收費稱為“收稅”。前注4, 城市交通網轉發的報道。該專家稱, 這樣的“收稅是有益的，因為第一它能減少車流量，第二它能給交通系統帶來收益，第三小轎車流量減少有利于公交車的運行，所以這是一種積極的解決方法。”
[42] 有關拍賣款的法律性質以及上海市對拍賣款的處理在法律上是否妥當的議論, 請見《滬拍賣車牌年賺22億》,汽車中國網http://www.carcn.net/2005/2-21/200522175336.html
政府所為“收費”行為, 在一定程度上可分為行政性的和服務性的兩類。前者以行政權力為基礎, 帶有強制性, 不以等價有償為條件, 因而在實質上與征稅有相同之處 ( 比如我國曾經征收的機動車購置附加費與現行的機動車購置附加稅)。后者所涉及的服務具有公共性質, 但收費本身以等價有償為原則(比如, 車輛號牌的材料和制作費, 政府信息的檢索和復印費 ) 。
[43] 行政活動的性質不同, 其所應當具備的法律根據的構成標準有可能不同。筆者在此討論拍賣收款的法律性質, 是為稍后進行的對拍賣的法律根據問題的分析做準備。
[44] 上海市政府新聞發布會(2004.7.7),市府法制辦主任的說明。
[45] 筆者個人認為, 該決定的相對人盡管是不特定多數人, 因而不是我國主流的行政法理論所理解的那種具體行政行為, 但由于該決定對希望申辦登記的每一個人的法律上的利益所產生的影響是具體的, 該決定致使希望登記者不得不作出具有特定法律意義的困難的現實選擇 ( 要么參加竟購, 忍痛支付巨款, 要么放棄購車欲望, 或者異地上牌, 接受由此而來的種種不便和差別待遇 ), 該決定所引起的法律爭議完全適合于法院作出判斷, 所以在解釋論上可以而且應當將該決定視為具體行政行為, 使其能夠成為司法審查的直接對象。關于這個問題, 美國和日本的行政法理論和判例似乎具有參考意義。值得一提的是, 我國最近也出現了試圖打破形式主義的具體-抽象分類論的束縛、重視權利救濟的必要性和司法審查的可能性、運用成熟性的法理來擴大訴訟對象的判決。關于額度拍賣決定的可訴性的詳細論證, 請見本稿五(一)。
[46] 筆者個人認為, 將行政機關制定規范的行為劃分為行政立法行為和制定其他規范性文件的行為, 不承認后者的法律效力, 這種議論是不符合我國行政“立法”的現狀的空理空論, 在實踐上既不利于確保行政的需要又不利于對后者實施有效的法律控制。我國行政法應當承認后者的法律效力并將其納入實體的和程序的法律控制的范圍。
[47] 筆者個人認為, 該決定在實質上可被視為上海市府制定的法(即立法法上所說的地方政府規章)。
[48] 請見本稿之二和三所提及的有關規范性文件。
[49] 筆者打算根據上海市政府信息公開辦法的規定, 請求市政府公開該文件。
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