[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱100820次
六 代結論 – 對上海市府的幾點建議
1. 上海法治進程面臨重大考驗
2. 暫停限額拍賣、實行公開聽證、重新審查問題、履行說明責任
3. 撤消自主授權規定和限額拍賣措施
4. 行政救濟的原則和具體方案
前言 為何“舊事”重提
《道路交通安全法》的實施(2004.5.1)已滿一周年。關心大城市交通政策問題的人們也許還記得,去年春末, 隨著該法的生效和商務部部長助理批評意見的公開[1],在上海實行多年的私車額度限制和拍賣(以下簡稱私車限額拍賣)[2]的合法性受到了廣泛的質疑。面對來自商務部高官和輿論的巨大壓力,上海市府堅定地表示,該措施是合法合理的,將繼續實行下去。[3]
否定或質疑私車限額拍賣合法性的主要觀點是: (1)“車牌限額缺乏法律依據”; (2)“導致了轎車登記條件的附加”，違反了道交法。作為額度拍賣依據的上海市道路交通管理條例與道交法相抵觸[4]; (3) 按照道交法，“除了公安部門之外，任何部門都無權發放私車牌照”(商務部部長助理)[5]; (4) 違反了國家《汽車產業發展政策》關于“除國家規定的收費項目外，任何單位不得對汽車消費者強制收取任何非經營服務性費用”的規定[6]。此外,有人主張,“有新的道交法作‘尚方寶劍’，機動車所有人可以完全不理會車牌拍賣規定，直接按道交法規定的機動車登記程序，要求車輛登記機關頒發牌照，否則可以根據該法提起行政訴訟。屆時，上海市政府可能要面對大量的行政訴訟”。[7]
上海市府發表的主要見解是: (1) 該措施有法律依據。根據《上海市道路交通管理條例》的規定，要有序發展私人小汽車交通”;“根據《上海市城市交通白皮書》的原則,本市確定公共交通優先政策、交通區域差別政策和道路車輛協調發展政策”[8]。“ 根據道交法第四條，各級人民政府應當保障道路交通安全管理工作與經濟建設和社會發展相適應。作為地方政府有這個職責把道路安全維護好，管理好”。私車額度拍賣是上海市府為了履行這一職責而采取的行政管理措施。因此，它是“合法的”。(2) 私車額度拍賣問題只不過是“合理性層面”的問題。(3) 市府法制辦“作為市政府的一個法律工作部門，從一開始就對私車牌照拍賣的問題非常關注，并對車牌拍賣的合法性進行了慎重研究。” “在經過對全國人大和國務院有關部門[9]的再三請示，以及法制辦內部專家的多次研究，目前得出的結論是，上海拍賣私車牌照這種做法并沒有違法”。[10] 此外,值得一提的還有如下三個論點(其中第三個論點是非官方的)。(1) 上海搞的私車額度拍賣參考了外國的先進經驗[11]; (2) 對私車額度拍賣是否違法的問題,商務部沒有解釋權[12]; (3) 國家《汽車產業發展政策》沒有法律效力[13],所以即使違反,也算不上違法。
上述爭議顯然是一場牽一發而動全身,具有廣泛影響并將引起重大后果的論戰。(1) 它不僅涉及到上海的購車族在“道交法”實施后是否還要像他們的“前輩”那樣花費國家立法沒有要求花費的巨資去獲得該市車牌的問題, 而且可能影響到上海市府在“道交法”生效前所收取的拍賣巨款[14]在法律上的命運。(2) 它不僅關系到上海購車族的利益,而且可能對我國其他大城市的交通管理政策產生影響,從而涉及到更為廣泛的購車群體的利益。(3) 它不僅影響到希望購車者的生活需求和經濟負擔,而且涉及到城市道路資源的不同利用群體之間的利益沖突, 影響到轎車生產銷售企業的市場空間,影響到我國汽車產業(甚至整個國民經濟)的發展。(4) 它不僅涉及到城市交通管理政策選擇的問題,而且關系到不同地方的購車族能否在國家立法面前人人平等、國家立法能否在全國各地統一實施、地方政府是否“有權”在沒有國家立法特別授權的情況下實行有違國家立法的制度的問題,關系到中央和地方之間政策決定權分配的問題。(5) 它不僅涉及到上海市府的面子,而且可能會影響到中國行政法治的聲譽。
令人感到幾分意外[15]的是, 具有如此重大意義的論戰卻有點虎頭蛇尾,尚未進入正面交鋒，就似乎失去了“人氣”[16]。“道交法”生效已滿一年，上海市府繼續搞機動車限額拍賣[17], 購車族們照舊不是花大把的鈔票去竟購額度就是設法鉆“法律的空子”去外地上牌。尚未聽說有誰愿吃“第一只螃蟹”，把“道交法”當作“尚方寶劍”，將主管部門告上法庭。盡管有人曾呼吁國家有權機關出面了斷這場爭議, 給個統一的說法[18], 但至今仍不見公開回應[19]。
在迎來道交法施行一周年之際, 筆者出于以下兩點考慮, 發表此文,以期就上海私車限額拍賣的法律問題重開論戰。
第一,這場爭論原本存在不少缺陷,實在難以令人滿意。比如,(1) 其范圍主要限于道交法實施后這一措施是否合法的問題,道交法實施前的有關問題似乎沒有引起注意。(2) 雙方的結論雖然對立, 但各自所提出的論據卻似乎沒有對應性。合法論沒有批駁違法論的論據, 違法論似乎也未站出來反駁合法論的論據。(3)一方(部分媒體的報道)似乎在憑借商務部高官的頭銜來“敲山震虎”, 另一方則讓人覺得是在依賴國家最高當局有關部門(商務部大概除外)的權威來進行反擊[20]。氣勢有余,可惜說理不足。
第二, 這場爭論引出了不少重要的法律問題,實在值得深入討論。比如,(1) 私車的限額拍賣在法律上究竟是什么性質的行為, 對有關各方(地方政府、竟購人和購車群體等)分別意味著什么? (2) 這種措施到底需要什么樣的法律根據, 現行措施到底有無合格的法律根據? 被上海市府援引的種種“法律依據”到底是否算得上合格的法律根據 ? 市府法制辦對合法性問題的論證在法律上到底能否站得住腳? 地方立法到底是否有權設定私車額度, 對國家法定登記條件作出實質性的限制 ? (3) 限額拍賣到底是否違反道交法關于登記條件的規定，是否違反國家鼓勵發展私車的政策和禁止亂收費的規定 ? 將提交額度證明作為交納車輛購置稅和領取完稅證明的條件, 是否違反“購置稅條例”? 將拍賣收入用于公共交通設施建設之事實能否使額度拍賣正當化，能否阻卻其違法? 這一措施是否存在憲法上的問題? (4)假定上海的人大或政府在法律上確實有權選擇私車額度控制和拍賣的政策, 這一選擇權是否就是完全的自由裁量權，因而不受法律上的制約,只可能發生合理性問題，不存在合法性問題? 平等原則、公正程序、裁量濫用禁止等法理是否應當有適用的意義? (5) 這一措施與訴訟到底有何關系? 未參加竟購或未中標或未交納中標款的人是否有(或仍然有)法律上的權利在上海申辦登記,在登記主管機關以沒有完稅證明為由拒絕辦理登記的情況下, 如果提起訴訟, 應當以登記機關為被告, 以違反道交法為由, 還是以稅務機關為被告, 以違反稅法為由 ? 已交納拍賣款的人如果認為額度拍賣違法, 是否有權請求救濟? 如果有權,可以或應當選擇什么法律程序? 如果發生涉及額度限制和拍賣的訴訟,對有關法律問題, 法院應當根據什么標準作出判斷? 如果該措施被有權機關確認為非法, 中標者已交納的拍賣款和額度持有者所擁有的相關利益在法律上應當如何處理? (6) 地方政府在參考外國經驗解決本地問題時, 除了應當考慮本地實際外,是否還應當檢討該經驗(如果被利用的話)與我國的現行立法的相容性或協調性? 應當依據什么標準對此問題作出法律上的判斷?(7) 在一個民主法治國家, 政府就其影響公眾權益的政策決定應當如何履行說明責任?
筆者期待, 通過就以上問題展開討論,(1)在私車限額拍賣爭議的法律實務方面, 為利害關系各方重新作出各自的判斷和選擇提供有價值的參考意見;(2)在地方法制工作的改善方面,促進地方政府就其影響私人利益的政策決定認真履行說明責任,妥當處理地方施政需要與國家立法和政策的關系,在考慮制度創新或移植外國制度時,充分注意我國的法律體制和現行法律的有關規定, 防止出現違法的或有重大違法嫌疑的制度改革和制度引進; (3) 在行政法理論方面, 深化對特定行政領域中存在的、在我國行政法上具有重要現實意義的課題[21]的研究。
本稿正文分為六個部分。一, 限額拍賣的性質和法律效果；二, 限額拍賣的法律根據問題；三, 限額拍賣與國家立法抵觸的問題；四, 限額拍賣所涉及的其他法律問題; 五, 限額拍賣的法律救濟問題；六, 對上海市府的幾點建議。
一 私車額度限制和拍賣在法律上有何意義
(一) 涉及私人機動車[22]的權利和對該權利的公法限制
僅從民法(或私法)的觀點看, 車主對其所有的機動車享有占有、使用、收益和處分的權利(其中的使用權可包括機動車駕駛權和道路行駛權)。但是,由于機動車使用權的實際行使, 意味著對公共道路資源的利用(一般而言), 有可能影響公共道路的通行能力; 意味著使用者本人或道路的其他利用者的人身損害風險的增加,有可能引起交通事故; 意味著對有限能源的消耗(就機動車耗能的現狀而言),有可能引起能源短缺; 意味著有害物質的排放(就現在的技術條件而言),有可能破壞大氣環境,損害公眾健康, 所以, 國家為了維護公共利益,通過立法對機動車使用權的實現設置了一定的條件。其中與本稿主題有關的是如下兩項。
1. 就新車購置行為向車主征稅 (原名為購置附加費,現名為購置稅)。其目的是籌集道路交通設施建設資金。由于有關道路交通安全管理的國家現行立法將完稅證明的提交作為機動車所有人辦理車輛登記的條件, 而車輛登記又是機動車所有人實現其車輛使用權中的道路行駛權的法定條件, 所以, 對機動車所有人而言, 履行納稅義務是申辦登記, 從而實現其使用權中的道路行駛權的必要前提。
2. 規定車主的車輛登記義務和登記的條件[23], 禁止未登記機動車上道行駛。其目的之一是保障道路交通安全。未辦理登記因而未取得號牌和行駛證的車主, 即使履行了納稅義務并取得了駕駛該類車輛的資格, 也不得行使其對該車的使用權中的道路行駛權。不僅如此, 取得駕駛資格的車主對該車的駕駛權也不能實現(盡管可以駕駛辦理了登記的同類車輛)[24]。
(二) 核發號牌、設定私車額度、拍賣私車額度的目的是什么
1. 號牌是特定機動車的道路行駛合法性的法定標識。根據道交法等國家立法的規定, 給機動車上號牌, 僅僅是行政主管部門對機動車實施登記管理的內容之一, 其目的在于表示該機動車的道路行駛合法性和保證行政主管部門對道路交通安全實施有效的管理。上號牌本身與可行駛機動車的數量控制沒有任何關系。
2. 設定私車額度的目的, 也許確實如上海市府所言,是為了控制交通總量、緩解交通擁堵狀況[25]。不過由于以下情況的存在,該目的的可靠性和唯一性似乎又是令人感到懷疑的。第一,設定私車額度是上海的單干, 其他地方沒有搞。上海市府在事實上難以完全阻止具有該市常住戶口的居民異地登記上牌[26], 在法律上也無權禁止(事實上也未發出這樣的禁令)有該市常住戶口的居民在該市行駛持有外地正式號牌的私車。國家立法并未將車輛登記地限定為車主戶籍所在地。盡管上海市府希望, 但外地政府并未禁止(或完全禁止)沒有當地常住戶口的人(當然包括上海居民)到當地登記上牌。盡管上海市府對掛外地牌照的車輛實施了一定程度的通行限制,但在法律上并無權力禁止其通行(事實上也未這樣做)。因此,私車額度設定只與持有上海正式號牌的私車的數量直接有關,與在上海的道路上實際合法行駛的機動車的數量即交通總量未必存在明顯的或重要的關系。第二,上海搞的私車額度限制從一開始就是與私車額度拍賣捆在一起的措施。就二者之間的關系而言, 不限制額度, 就不可能搞拍賣；要搞拍賣, 就必須限制額度。據此,人們也許有理由相信, 上海搞的私車額度限制, 即使確實是為了控制交通總量, 這也并非唯一的目的。拍賣也是其目的(盡管上海市府從未這樣說)。
那么,額度拍賣的目的又是什么呢? 據上海市政府的說明, 這也是“為了控制機動車數量增長過快，緩解道路交通擁堵狀況”(媒體的有關報道大多似乎也把二者聯系在一起, 把二者的關系理解為手段和目的的關系)。[27] 但人們只要略加分析, 就會發覺這樣的解釋是難以說得通的。與控制交通總量有直接關系的只可能是額度限制。額度是否拍賣, 拍賣的成交價是多少, 則僅與政府是否想利用額度來創收, 即把額度作為商品出賣, 以此來增加財政收入有關, 與控制交通總量沒有任何直接的關系。[28] 上海搞的額度拍賣的十八年的歷史事實, 不能證明交通總量因此而受到了的控制, 只能證明政府的財政收入有了可觀的增加。[29] 筆者推測, 在私車額度拍賣的目的是什么這一問題上, 如果不是選擇該措施的上海政府的決策人存在誤解, 那么就是向公眾解釋該措施之目的的上海政府發言人或法制辦的專家存在誤解。
綜上所述, 由于上海市府實施了私車限額拍賣的政策, 私車號牌的核發行為在實質上變成了限量竟價核發行為, 從而具有了三重目的或功能。第一, 表示車輛行駛的合法性和保證交通管理的實施(原有的功能); 第二, 控制交通總量(因額度限制而產生的追加功能, 效果如何, 另當別論); 第三, 增加財政收入(因額度拍賣而產生的追加功能, 效果顯著)。
(二) 私車額度限制和拍賣引起了什么法律后果
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