[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱100819次
在私車限額拍賣的法律根據問題上,即使退一步,假定國家立法的授權是不必要的,上海道交條例和交通白皮書的有關規定也不能成為該措施的合格的法律根據。因為這些規定與當時存在的國家立法明顯抵觸, 違反了憲法所規定的地方立法不得與國家立法相抵觸這一法制統一原則的最低標準。
(1) 有地方性法規制定權的地方人大及其常委會, 就國家立法已經作出規定的事項,不得制定在實質上變更或排除該國家立法的效力的規范, 除非基于國家立法的特別授權。這是我國立法體制的常識之一。上海“道交條例”是該市人大常委會制定的法規。在其制定之時(1997.7.10), 關于機動車登記管理在內的道路交通管理, 已存在國務院制定的行政法規《道路交通管理條例》(1988.8.1.施行,2004.5.1.失效)；關于私人汽車，國家計劃委員會在其具有法律效力的《汽車工業產業政策》（1994.2.29起實施,2004.5.21起停止執行）[61] 中已作出鼓勵其發展的規定。上海“道交條例”實施后,國務院就機動車購置稅制定了暫行條例（2001.1.1施行），公安部制定了《機動車登記辦法》(2001.10.1施行,2004.5.1.失效)。既然如此, 根據憲法規定的法制統一原則, 上海“道交條例”對國家立法已經規定的事項，不能作出與國家立法相抵觸的規定，如果作出了抵觸性規定，該規定自始無效；如果作出的規定與在其生效后實施的國家立法相抵觸，則該規定自國家立法施行之日起失效。除非這些規定是根據國家立法的明文的特別授權作出的。
(2) 上海“道交條例”第十三條規定，“本市對車輛號牌的發放實行總量調控。機動車號牌額度年發放量和發放辦法由市計劃委員會會同市公安交通管理部門和其他有關部門提出，報市人民政府批準后實施”。從內容上看, 該規定確實授予了上海市府對機動車實施額度限制和拍賣的權限。但是，該規定顯然與國家已經制定的《汽車工業產業政策》中關于鼓勵發展私人小汽車的規定相抵觸（具體分析請見本文三），又無國家立法的任何特別授權，因此，該規定本身是無效的, 根本不能成為上海市府對私車實施限額拍賣的合格的法律依據。
(3) 上海“道交條例”第十四條規定，“符合申領車輛號牌條件的單位或者個人，憑車輛的有效憑證，按照國家和本市的規定，向公安交通管理部門申領車輛號牌、行駛證或者行車執照”。該條所謂申領車輛號牌的“條件”，當然包括了由于第13條的實施所產生的“條件”，即取得額度；該條所謂“本市的規定”，當然包括了該市關于取得額度證明是私車登記申辦人的必要資格條件的規定。據此，第十四條在事實上成了上海市政府將取得額度證明作為私車登記申辦人的必要資格條件的法律依據。但是，具有如此含義的該條規定，如前所述，由于其在實質上限制了國家立法所規定的車輛登記的要件，因而與國家立法關于登記條件的規定發生了抵觸; 又沒有國家立法上的特別授權依據 ，所以，該規定也是不能適用的，不能成為上海市府把取得額度證明作為登記申辦人的資格條件的合格的法律依據。與此同理，該條規定當然也不能成為上海市府把提交額度證明作為購車者交納購置稅、取得完稅證明的前提條件的合格的法律依據。
(4) 上海“道交條例”第十三條授權上海市府的有關部門提出額度發放辦法并授予上海市府對該辦法的批準權。但是，由于以下原因，該項授權規定不能成為上海市府選擇拍賣作為發放方式的合格的法律依據。第一，授予額度發放辦法決定權是在授予額度發行量決定權的基礎上作出的，既然作為其基礎的授權決定因與上位法相抵觸、又無上位法制定機關的特別授權依據而在法律上不能成立，那么,關于額度發放辦法決定權的授予在法律上當然也是不能成立的。第二，即使假定作為其基礎的授權決定在法律上是有效的，關于發放辦法決定權的授予，因沒有對發放辦法的選擇（即裁量）的標準（實體的或程序的）或范圍作出應當作出的指示或限制而成為“白紙委任”，所以，也應當被認為是無效的。第三，即使假定這種“白紙委任”在我國現行法的框架內是可以被容許的[62]，在解釋論上，也不能將該授權規定理解為授予了上海市府決定拍賣額度的權力。因為拍賣額度在實質上，如前所述，具有征稅或行政性收費的性質，必須由國家立法來決定或得到國家立法的特別授權。國家已經明令禁止在涉及機動車購銷登記行駛等環節的沒有國家立法依據的任何形式的行政收費，上海市立法機關和政府又均未得到國家立法關于允許上海市搞私車額度拍賣的特別授權，所以，如果將該條規定解釋為上海市府搞私車額度拍賣的法律依據，那么，這一解釋在法律上就是根本錯誤的。
(5) 《上海市城市道路交通白皮書》(2002.4.30印發)記載了上海市府確定的該市交通行政的基本政策, 其中包括“有序發展小汽車交通”(第九條)。[63] 上海市府將其自己制定的道交白皮書(第九條)作為其實施的限額拍賣這一行政管理措施的依據之一, 似乎理所當然。但是問題在于,被上海市府解釋為具有允許她對私車實行限額拍賣這一特定含義的白皮書中所規定的那些政策本身是否具有合格的法律依據。對此問題,上海市府可能作出的回答大概是:“有, 那就是上海道交條例第十三條”。在筆者看來, 既然該條例第十三條作為上海市府搞私車額度拍賣的法律依據, 如前所述, 是不合格的,那么,以它為法律依據的“白皮書”就難以成為上海市搞私車限額拍賣的合格的法律依據。[64]
(五) 道交法生效以后的限額拍賣仍然沒有合格的法律根據
如果說市府的新聞發言人以該市地方立法上的授權規定為據論證限額拍賣的合法性,僅僅犯了無視國家立法的錯誤(盡管這是一個致命的錯誤),那么就應當說,市府的法律專家援引道交法(第四條)論證該法生效后的限額拍賣的合法性,如下所見,不僅犯了無視國家立法的錯誤,而且還犯了法律解釋和法學基本理論上的嚴重錯誤。
1. 法制辦專家見解的理論構成和含義
法制辦專家認為,“根據《道路交通安全法》第四條，地方人民政府有職責把地方道路交通的秩序維護好、管理好”。上海市政府是地方政府, 所以“有這個職責把道路安全維護好，管理好”。私車額度拍賣是上海市政府為了履行這一職責而采取的行政管理措施, 所以, 它是“合法的”。[65] 從形式上看, 該見解似乎構成了一個三段論。大前提是“根據道交法第四條,上海市政府有關理好道路安全的職責”, 小前提是“私車額度拍賣是市府為了履行該職責而采取的措施”, 結論是“私車額度拍賣是合法的”。但從內容上看, 大前提與結論之間并不存在邏輯關系。前者并非后者的大前提, 后者的大前提并沒有出現。盡管如此, 人們不難發現, 這一表述不完整的專家意見在事實上是由如下兩個構造完整、含義明確的推論所構成的。
(1) 職責合法論。其構造是, 如果是地方政府,那么根據道交法第四條第一款的規定,就有職責把地方道交秩序管理好(大前提)[66],上海市府是地方政府(小前提),所以上海市府有職責把上海的道路安全管理好(結論)。
(2) 手段合法論。其構造是, 如果政府采取的某一措施的目的是為了履行法定職責,那么該措施就是合法的(沒有說出來的但必然存在的大前提)[67], 上海市府采取的私車額度拍賣這一措施的目的是為了履行好道交法第四條規定的地方政府的職責(小前提), 所以, 這一措施是合法的(結論)。請注意, 法制辦專家意見中的所說的“合法”, 實際上顯然不是指額度拍賣措施本身有道交法上的授權依據, 而是指該措施的目的符合道交法第四條規定的職責。這似乎意味著, 法制辦專家并不認為私車額度拍賣這一措施本身需要法律上的授權依據。[68]
2. 將私車限額拍賣與道交法掛鉤顯屬牽強附會
要將某一法律未明文授權的某一行政措施與該法律掛上鉤, 就只能通過解釋論來發現或證明二者之間存在某種手段和目的的關聯性(即證明該措施符合該法律所規定的有關目的), 常用的方法是援引該法律中的有關目的(尤其是立法目的和職責目標)規定并解釋其含義, 說明這種關聯性的存在。令人略感意外的是,法制辦專家為了將私車限額拍賣這一道交法沒有明文規定的行政措施與道交法掛上鉤, 只援引了規定“各級人民政府應當保障道路交通安全管理工作與經濟建設和社會發展相適應”的第四條(第一款), 未援引規定了立法目的的第一條 (“維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益，提高通行效率”), 也未援引規定了道交安全管理工作目標的第三條 (“保障道路交通的有序、安全和暢通”[69])[70]。盡管如此, 筆者還是愿意相信, 如果人們就該法的第一和第三條與限額拍賣措施有無關系的問題詢問法制辦專家的話,可能得到的答復一定是肯定的。因為排堵保暢正是市府多次強調的私車限額拍賣的目的。
以下是筆者對這一關聯性問題的看法(鑒于額度拍賣的目的和額度限制的目的實際上并不相同,把二者捆在一起似乎不便于開展議論,故在此分別考察二者與道交法的目的規定的關聯性)。
(1) 如果說私車額度限制與道交法規定的立法目的和道交管理目標的實現存在關聯性的話，那么這種關聯性也只是表面上的, 絕非實質的、法律上的。
私車額度限制，就其限制了掛上海號牌的私車的數量，因此可能有助于控制道路資源供需矛盾緊張的上海的道路交通總量、緩解交通擁堵狀況而言，確實可以被理解為有助于道交法規定的“提高交通效率”的目的和“保障交通暢通”的任務的實現。但是,人們如果注意一下道交法的立法背景和立法過程, 就可以斷定: 該法的起草者和制定者并未打算將上海市府已實施多年的私車額度限制措施作為道交法所允許的實現保暢目的的手段。
如果人們將該法所設計的旨在提高通行效率保障暢通的各種措施(第三十九條規定的通行限制和第四十條規定的交通管制[71])與上海搞的私車額度限制措施加以對比, 就可以發現, 在對(私車主的)車輛道路行駛權所作限制的性質和程度方面, 額度限制措施明顯重于法定措施。在道交法規定的措施中,權利限制效果最重者只不過是對已經取得號牌的車輛道路行駛權在指定的路段和時間加以限制,而額度限制措施的法律效果則是取消了無額度的私車所有人依照國家立法規定的條件申辦車輛登記領取號牌的權利,禁止無額度車主實現其道路行駛權(除非車主異地上牌)。既然如此, 人們就應當斷定: 包括私車額度限制(和拍賣)在內的任何在權利限制的性質或程度上重于道交法明文規定的措施的措施,根本就不存在被合理地解釋為具有道交法上的合目的性的任何余地(除非道交法的制定機關作出了特別的授權)。
如果人們關注一下全國人大批準的十五計劃綱要和國務院批準發布的汽車產業政策中有關促進、鼓勵私車發展的規定(詳見以下(2)), 適用回避抵觸原則來確認道交法的立法目的與國家鼓勵私車發展政策的協調性, 就不應當將道交法理解為允許地方政府采用具有限制私車發展作用的手段來追求提高通行效率保障交通暢通的目的, 就應當得出這樣的結論: 以緩解交通擁堵狀況為目的的私車額度限制這一措施,由于必然產生限制私車發展的作用,因此在實質上根本不符合道交法的立法目的。[72]
(2) 如果說額度限制措施與道交法的目的規定只不過在表面上存在關聯性, 那么就應當說額度拍賣措施與道交法的目的規定沒有任何意義上的關聯性。
如本文一(二)所述,額度拍賣的目的絕非上海市府所說的控制交通總量緩解交通擁堵。既然如此,額度拍賣與道交法所規定的目的在法律上就只能是不相干的兩碼事。
不過,也許有人會引用市府新聞發言人就拍賣款的用途所作的說明來論證額度拍賣與道交法目的的關聯性。即,由于上海市府將拍賣收入全部用于公共交通設施建設,所以,額度拍賣(即使不能被說成是通過控制交通總量來緩解擁堵保障暢通)是通過對交通設施建設的投資來提高道路通行能力,以此為擁堵的緩解和暢通的保障創造條件。筆者不否定存在這種關系的可能性,但并不認為基于這種關系就可以肯定額度拍賣與道交法目的存在法律上的關聯性。理由如下。① 道交法的制定史并不存在任何證據,表明起草者或制定者考慮過或允許地方政府用拍賣額度的方式籌集交通設施建設資金以改善交通條件。② 道交法關于改善交通條件的政府職責的規定并未涉及如何籌集建設資金的問題。這個問題只能根據相關的國家立法來解決。更為重要的是,如前所述,政府收取額度拍賣款實質上具有征稅的性質,因而必須有國家立法上的明確的依據。我國不存在允許或授權地方政府采取這種措施的國家立法。③國家采取了鼓勵私人汽車消費的政策,禁止地方政府以任何理由和形式向車主收取國家立法未規定的任何費用。除非存在相反的國家立法上的特別規定,應當推定道交法的立法目的與國家的上述政策和禁令具有協調性。由此可見,在解釋論上,即使是從籌集交通建設資金改善交通條件的角度,也根本不能把額度拍賣與道交法掛上鉤。
綜上所述,無論是限制額度還是拍賣額度,與道交法規定的立法目的和道交管理工作目標均無任何實質性的、法律上的關聯性。市府法制辦專家把該措施與道交法掛鉤,如果不是出于對道交法的有關目的規定的誤解而亂點鴛鴦譜,就是為了否定該措施的違法性而搞的移花接木。
3. 以道交法第四條作為私車限額拍賣的授權根據有嚴重曲解國法之嫌
法制辦專家所主張的“職責合法論”不是建立在對“道交法”第四條所規定的職責的確切理解基礎之上的, 所以它對于證明私車額度限制和拍賣的合法性而言,是根本不可靠的。
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