[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱100821次
[72] 因為如果在解釋論上可以將該措施理解為符合道交法的立法目的的話,那么就等于宣布道交法的立法目的與十五計劃綱要及汽車產業發展政策存在抵觸,就意味著國家立法機關和最高行政機關在促進和鼓勵私車發展的同時,又允許為了保障暢通而限制私車的發展。筆者并不否認國家的立法或政策之間發生抵觸的可能性。但是,除非存在明確無疑的立法上的證據(比如,道交法明確授權地方政府為了保障交通的暢通可以限制私車額度),不應當作出有可能導致立法抵觸這種結果的解釋,應當回避這種解釋,應當根據就某事項作出了明確規定的立法來解釋就該事項未作出明確規定的立法的含義。回避抵觸原則是法律解釋的重要原則之一。違背該項原則意味著人為地制造抵觸, 可能引起破壞法的統一的結果。
即使道交法明確授權地方政府可以采取限制私車額度這一措施,筆者認為, 嚴格而言, 道交法仍然難以成為上海市政府繼續進行私車額度限制的法律依據。因為道交法是全國人大常委會制定的,十五計劃是全國人大批準的,在前者與后者發生抵觸的情況下, 應當根據上位法優先的原則,排除道交法有關授權規定的適用。除非全國人大同意或授權她的常委會在道交法中作出這樣的規定。
[73] 據公安部新聞發言人通報(2003.10.28, 引自姜新菊《五大原因影響安全和暢通》科技日報2003.11.3), “政府管理道路交通的整體水平不高”是“影響道路交通安全和暢通的原因”之一。
該發言人所列舉的影響道路交通安全和暢通的五項原因是, 一,交通供需矛盾日益加劇;二,城市路網結構不合理、公路質量低、通行條件差; 三,道路交通工具總體構成不合理、安全性能差; 四,違反交通法規現象十分普遍、交通秩序不好;五,政府管理道路交通的整體水平不高。
[74] 前注公安部新聞發言人通報。
[75] 有關全國的統計數據, 請見《公安部通報2003年全國道路交通事故情況》(2004.1.17)來源:中國公安機關新聞發布信息網。
根據上海市的統計, 2003年度, 該市民用車輛擁有量是173．76萬輛, 其中載客汽車為54．03萬輛, 載客汽車中轎車為36．16萬輛。民用車輛中的個人車輛擁有量是117．03萬輛, 其中載客汽車為22．13萬輛, 載客汽車中轎車為16．66萬輛; 摩托車是94．29萬輛。《上海統計年鑒2004》表13．9民用車輛擁有量。
[76] 比如, 特定路段的特定時間的通行限制、違法停車和違法占用道路的取締等道交法上的交通管理措施的嚴格適用; 單雙號牌交替通行制的導入; ITS（Intelligent Transport Systems）的采用, 等等。
[77] 比如在日本,大都市的人均自用車擁有量遠遠高于我國的大城市, 但在許多場合或時間段, 由于利用公共交通工具(主要是軌道交通工具)在時間的節約和通行的便利的程度上明顯優越于利用自用車, 所以很多人通常選擇利用公共交通工具出行。
[78] 據公安部的分析, 引起交通事故主要原因是駕駛人的違規行車, 其次是車輛自身的故障。《公安部通報2003年全國道路交通事故情況》。
[79] 《國民經濟和社會發展統計公報》(國家統計局,1994年度至2003年度), 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》(2001 九屆全國人大四次會議批準),《汽車工業產業政策》(1994),《汽車產業發展政策》(2004)。
[80] 有種意見認為(上海市政府似乎也是如此認為), 造成該市交通擁堵的主要原因是私車數量的急劇增加。在筆者看來, 這種見解至少是片面的。歷史事實是,在上世紀80年代前期(小轎車尚未進入居民家庭),上海市區的交通擁堵情況就已經相當嚴重。
[81] 除了大城市的交通擁堵問題外, 由于我國在汽車產業高速發展的初期, 沒有充分重視一些發達國家(比如日本)的教訓, 缺乏可持續性發展的觀點, 沒有及時制定有效的節能政策和環保政策, 致使我國汽車產業的發展在造福于社會的同時又引起了能源浪費和環境污染等嚴重的社會問題, 給社會帶來了過度的負擔。
如何興利除弊, 如何使汽車產業和汽車消費的發展在造福于社會的同時避免給社會帶來過度的負擔,換言之, 如何在鼓勵小汽車進入百姓家庭的同時, 預防和緩解交通擁堵、節約能源、保護環境, 應當成為行政法政策論的重要課題。
[82]《交通和車輛稅費改革實施方案》(2001)規定了涉及車輛管理和交通管理的收費改革政策, 其中包括, “取消不合法和不合理的收費項目。這類項目包括：地方和部門違反國家有關審批管理權限，越權設立的項目……。……公民、法人和其他社會組織有權拒交已取消的收費，有權舉報亂收費行為，有權要求對亂收費造成的損失獲得賠償”。除了依法征收車輛購置稅和燃油稅外,“保留少量必要的規費，……。保留的規費包括各級交通部門利用貸款或按照國家規定有償集資修建公路、橋梁、隧道、渡口，以及各級建設部門利用貸款或按照國家規定有償集資修建大型橋梁、隧道等，在還款期間收取的車輛通行費；…；政府有關部門在交通和車輛管理過程中依法發放證照收取的機動車輛牌證（含行駛證）工本費、機動車駕駛證工本費、…機動車輛安全檢驗費…等。除此以外，任何地方和部門均不得設立與道路…維護和建設以及機動車輛…管理有關的收費項目” 。
《汽車產業發展政策》第六十三條規定,“國家統一制定和公布針對汽車的所有行政事業性收費和政府性基金的收費項目和標準，規范汽車注冊登記環節和使用過程中的政府各項收費。各地在汽車購買、登記和使用環節，不得新增行政事業性收費和政府性基金項目和金額，如確需新增，應依據法律、法規或國務院批準的文件按程序報批。除國家規定的收費項目外，任何單位不得對汽車消費者強制收取任何非經營服務性費用。對違反規定強制收取的，汽車消費者有權舉報并拒絕交納”。
[83] 《汽車產業發展政策》第七十二條規定, “實行全國統一的機動車登記、檢驗管理制度，各地不得自行制定管理辦法。在申請辦理機動車注冊登記和年度檢驗時，除按國家有關法律法規和國務院規定或授權規定應當提供的憑證（機動車所有人的身份證明、機動車來歷證明、國產機動車整車出廠合格證或進口機動車進口證明、有關稅收憑證、法定保險的保險費繳費憑證、年度檢驗合格憑證等）外，公安交通管理部門不得額外要求提交其它憑證。各級人民政府和有關部門也不得要求公安交通管理部門在注冊登記和年度檢驗時增加查驗其它憑證。汽車消費者提供的手續符合國家規定的，公安交通管理部門不得拒絕辦理注冊登記和年度檢驗”。
[84]《汽車產業發展政策》第七十條規定, “各城市人民政府應根據本市經濟發展狀況，以保障交通通暢、方便停車和促進汽車消費為原則，積極搞好停車場所及設施的規劃和建設”。
[85] 毫無疑問, 如果異地上牌被禁止, 其他存在交通擁堵問題的大城市又效仿上海的做法的話, 那么, 限制私車額度這一措施對我國經濟建設和社會發展的不利影響將更為廣泛和嚴重。
[86] 不過, 上海有的媒體對市府法制辦專家的答記者問卻給予了高度的評價。比如, 上海新民晚報的一篇報道稱, 7月7日新聞發布會的“最精彩”的部分就是法制辦主任用“法言法語”就車牌拍賣問題所作的解答 (楊俊《市政府法制辦主任昨表示 私車額度拍賣合理合法》新民晚報2004.7.8第4版)。筆者很想知道如此評價的依據是什么。
[87] 據中國經營報的一篇報道說, “上海市新聞辦公室一位官員向記者透露，發改委基本上是同意上海市這種做法的。”前注9胡家源文。即使這位新聞辦官員透露的情況屬實, 這些重大疑問仍然存在。
[88] 難道是把這些情況當成了國家機密 ? 若真如此, 那么人們不禁要問, 在今日的中國, 還應當存在這樣的國家機密嗎?
難道是覺得如果披露了這些情況, 也許會引起麻煩? 若真如此, 那么人們一定會問, 有什么大不了的麻煩呢? 對誰有麻煩呢? 難道一旦公布, 反而會給私車額度拍賣措施帶來法律上的麻煩?
難道是原本就沒有意識到有必要披露這些情況? 若真如此, 那么人們也許會問, 連這點意識都沒有的法律意見, 還能算得上是合格的專家意見嗎?
[89] 在此附帶說明一點。由于法律問題與自然科學技術問題在性格上有所不同,法律問題多少會涉及到政策判斷或價值判斷,法律本身又往往存在不確定性,所以在存在不同意見的許多場合,也許只能說其中某一種意見是比較妥當的,未必能夠斷言只有一種意見是正確的,其他意見都是錯誤的。
[90] 前注9。
[91] 法制辦主任既然說提出意見的是全國人大和國務院的有關部門, 那么就可以推測, 全國人大常委會和國務院不包括在內。根據媒體的報道(假定其內容是可靠的), 現在筆者只能知道, 國家發改委是法制辦主任所說的國務院有關部門(或其之一)。請見前注87。至于全國人大的有關部門是何者的問題, 對筆者而言,現在還是個謎。
筆者在此只是假定所謂的有關部門對道交法有法律上的解釋權。至于道交法的有權解釋機關應當是何者的問題, 筆者的意見請見本稿三的有關部分。
[92] 據報道, 發改委是法制辦主任所說的“國務院有關部門”(至少是其中之一)。前注87。
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