[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱100818次
1. 增設了機動車登記的條件, 剝奪了私車主依據國家立法申辦登記的權利
(1) 從形式上看,上海實施的限額拍賣并未改變登記的法定要件
“道交法”第九條規定,“申請機動車登記，應當提交以下證明、憑證：(一) 機動車所有人的身份證明；（二）機動車來歷證明；（三）機動車整車出廠合格證明或者進口機動車進口憑證；（四）車輛購置稅的完稅證明或者免稅憑證；（五）法律、行政法規規定應當在機動車登記時提交的其他證明、憑證 (第一款)。公安機關交通管理部門‥‥‥對符合前款規定條件的，應當發放機動車登記證書、號牌和行駛證；‥‥‥ (第二款) ”。“道交法”所設定的登記條件, 除其中之(五)為新設外, 與該法實施前適用的“(國)2001登記辦法”所設定的登記條件[30]基本相同。
上海市公安局車輛登記主管部門并未將提交上牌額度證明作為正式的登記條件之一, 其所規定的正式登記條件[31]與“道交法”所設定的登記條件基本一致。至少在形式上,上海實施的額度拍賣對法定登記條件沒有直接的影響。因此, 人們不能籠統地斷言, 上海搞的額度拍賣導致了法定登記條件的追加(見本稿前言所提及的否定論的觀點)。
(2) 從實質上看, 限額拍賣增加了機動車登記的條件, 剝奪了車主依據國家立法申辦登記領取號牌的權利
根據上海有關主管部門的規定, 購置新車(新增車)者在正式申請車輛登記前, 必須取得“申辦對象資格”。申辦者為了取得該資格, 必須 ① 參加額度拍賣并中標, ② 付清中標價款, ③ 領取額度證明, ④ 憑額度證明交納機動車購置稅, 領取完稅證明。[32] 在這里,提交額度證明成了交納稅款、領取完稅證明的前提條件。上海市府正是通過變更“購置稅條例”所規定的納稅條件[33]來限制“道交法”所規定的提交完稅證明這一登記條件, 使得未參加額度拍賣或參加拍賣而未中標或中標而未付款因而沒有取得額度證明的人, 因不能納稅并取得完稅證明而不能向登記機關提交國家立法規定應當提交的該項證明。在這種情況下,登記主管機關將以不符合國家立法規定的登記條件為由, 拒絕辦理登記和發放號牌(及行駛證)。
由此可見,這種頗為特殊的制度設計雖然把限額拍賣措施對法定登記條件的影響限定在登記程序開始前的納稅階段, 但并不能掩蓋或改變限額拍賣措施剝奪私車主依據國家立法規定的條件申辦登記領取號牌的權利這一事實( 這一特殊的制度設計的實際意義主要在于訴訟方面,請見本文五)。
2. 允許私車額度的有償轉讓導致了私車額度的商品化
如前所述, 號牌原本只是政府主管部門附加于特定機動車的、表示該車行駛的合法性的標識。根據國家制定的機動車登記規定, 特定牌號是否繼續有效, 取決于該號牌所附加的特定車輛的有關狀況。如該車報廢(或滅失), 該號牌應被注銷。[34] 號牌所具有的表示特定車輛道路行駛的合法性這一功能與該號牌所附加的特定車輛不能分離。
限制私車的額度,意味著將一定地域內的道路行駛權在一定程度上[35]劃分為一定數量的份額(即額度), 從而使當地登記主管機關核發的每一件私車號牌具有了代表一個份額的新功能。不過, 如果采取類似新加坡所實行的禁止轉讓制度[36], 額度本身依然不能與特定車輛分離。由于上海市允許號牌所代表的額度可以脫離特定車輛而上市轉讓, 額度成了具有獨立經濟意義的商品(盡管號牌本身仍與特定車輛不能分離, 特定車輛滅失或報廢, 該號牌仍應被注銷)。從權利論的觀點看，車主通過竟購取得上牌額度, 意味著取得了一項可以在市場上進行交易的道路行駛權的“所有權”。[37]
3. 額度拍賣使上海市獲得了具有“稅收”性質的財政收入
稅收的特征之一是所謂無償性, 即政府向某人收取款項不以該人獲得在經濟價值上與該款項相當的公共服務為條件。盡管取之于民的稅收應當用之于民, 但這種取用關系所反映的僅僅是稅收在總體意義上的有償性, 而非對應的、特定化的有償性[38]。上海市府把額度拍賣的收入全部用于該市的公共交通設施建設, 雖然可被視為取之于民用之于民[39],但由于收取特定中標者交納的拍賣款,并非以向該中標者提供與其交納的拍賣款在價值上相當的特定道路資源的利用權為條件(號牌持有人對道路資源的利用的量又是個變數), 所以,該收款行為具有“征稅”的性質。就此意義而言,額度的拍賣是形式上的拍賣, 事實上的“征稅”。
稅收的特征之二是所謂強制性, 即政府向某人收取款項不以該人的同意或自愿為條件。從形式上看, 竟購額度似乎是自愿而為,愿者上鉤( 是否參加竟購或是否投標取決于車主的意愿。投標者中標,意味著政府和私人在自愿的基礎上達成了買賣協議), 政府收取拍賣款似乎并無強制性。但是，如果從實質上看, 對車主而言, 竟購中標支付拍賣款又具有明顯的強制性或被迫性, 因為如不愿作出這樣的選擇, 就別想取得上海號牌。
征收比率的預定常被說成是稅收的第三個特征[40]。拍賣, 就其本性而言,與最高成交價的預定或最高限價當然不相容。不過, 價格的非預定性并不影響額度拍賣收入的“稅收”的本質。[41]
附加一句,額度拍賣收費因其具有無償性和強制性,也可被視為一種“行政性收費”[42]。
那么,誰是“納稅人”呢? 先考察拍賣的中標付款者。中標者交納拍賣款, 在法律上引起兩種后果。其一是“買進”了一份可以在市場上進行交易的額度。就此后果而言, 交納拍賣款并非“納稅”, 而是支付“貨款”。因此,中標付款者不應被視為“納稅人”。其二是取得了申辦登記(從而實現其在道路上行駛特定車輛的權利)的資格。就此后果而言,交納拍賣款是在“納稅”。因此,中標付款者是“納稅人”。接下來考察在上海登記上牌的私車族群體。不論原本沒有額度的某個人是通過原始拍賣還是二手拍賣取得額度進入該群體;不論該群體中的某個人是繼續持有其額度留在該群體內還是轉讓其額度于他人而離開該群體; 不論某一額度是否已被轉讓過或已被轉讓過多少次; 不論某一額度的持有人是否是該額度原始拍賣的中標付款人, 該群體所擁有的全部額度最初都是通過原始拍賣取得的。在此意義上, 該群體作為一個整體,可被視為“納稅人”。[43]
(四) 限額拍賣決定屬于什么種類的行政行為
額度限制決定當然屬于行政行為。額度拍賣本身雖是民事行為, 但選擇以拍賣的方式
分配額度則是行政行為。上海市府將額度限制和拍賣定性為“行政管理措施”, 完全正確。[44] 那么, 從我國行政訴訟法的角度看,這一行政決定或“行政管理措施”是屬于抽象行政行為, 還是屬于具體行政行為呢? 若根據主流的(或傳統的)行政法理論, 它似乎應被看作抽象行政行為。據此, 該決定本身似乎不能成為直接的訴訟對象。[45]
抽象行政行為在我國行政法理論上又被分為三類, 即, 行政立法行為 (狹義的行政立法。地方的行政立法限于立法法第七十三條所規定的“地方政府規章”)、其他制定規范的行為、一般行政措施。[46] 鑒于限額拍賣決定屬于其中何者的問題在訴訟實務上并無多少意義, 本稿對此不予討論[47]。筆者只想指出如下一點。該決定的實施導致了若干在形式上不屬于立法法所說的“地方政府規章”的規范性文件[48]的制定, 這些規范性文件又被主管部門作為有關具體行政行為 (比如,額度拍賣管理行為、額度證明發放行為、車輛購置稅征收和完稅證明發放行為、車輛登記管理行為)的依據。
在此附言一句, 筆者尚未看到有關私車額度限制和拍賣的上海官方的書面決定, 也不知道其決定機關、標題、日期和編號。市府網站至今尚未公開該文件。[49]
二 私車額度限制和拍賣有無合格的法律根據
(一) 私車限額拍賣決定需要什么樣的法律根據[50]
1. 限額拍賣決定需要國家立法上的特別授權根據
如前所述, 上海市府的私車限額拍賣決定, 在實質上限制了私車主依據國家法定登記條件在該市申辦登記領取號牌的權利, 對希望取得該市號牌的私車主附加了(通過竟購)向該市履行國家立法未規定履行的“納稅”或交費義務。毫無疑問, 產生如此法律后果的決定,根據依法行政的原則,當然需要法律上的授權根據。問題在于,市府作出該決定,是否需要國家立法上的授權根據,換言之, 市府是否有權在沒有國家立法授權的情況下,自主作出或根據當地立法的授權作出該決定呢?
依筆者之見, (1) 根據我國憲法規定的法制統一原則, 國家立法的效力高于地方立法。 因此,在國家立法就某一問題已經作出規定的情況下,地方人大和政府無權作出與之抵觸或不一致的決定, 除非國家立法明確授予地方這樣的權力。(2) 盡管憲法只要求地方立法不得與國家立法相抵觸,并未要求地方立法必須以國家立法為根據,但鑒于私車限額拍賣決定對相對人所生法律后果的性質, 考慮到憲法重視保障公民權利和推進法治政府的立場,依據我國中央和地方的立法權限劃分的基本原則,人們應當作出這樣的判斷, 即使在國家立法對相關問題沒有作出規定的情況下, 地方的人大或政府也無權作出私車限額拍賣決定(無論以何種形式),除非國家立法機關作出了明確的授權決定。(3) 因此,上海市府不能將該市人大立法中的授權規定作為其限額拍賣決定的合格的法律根據, 除非她能拿出可靠的證據,證明該項授權規定本身具有國家立法上的授權根據;也不能以該市立法中的授權規定雖然沒有國家立法上的授權根據,但與國家立法沒有抵觸為由,論證該授權規定的有效性。總而言之, 如果沒有國家立法上的授權根據, 上海市府就沒有權力作出私車限額拍賣的決定。
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