[ 應松年 ]——(2000-11-5) / 已閱75773次
以上三個部分，就是行政法的范圍。
二
下面根據依法治國、依法行政的基本精神，分別介紹上述三
個方面的法律制度。
關于行政組織法
行政組織法是規范行政機關的職能、組織、編制的法律。按
照憲法，我國行政機關是權力機關的執行機關。因此，行政機關
行使的行政權力是權力機關通過法律授予的。行政機關自己不能
給自己授予權力，必須由法律授予。正因此，行政機關必須遵循
職權法定原則。行政機關不能行使法律沒有授予的權限。這部分
內容在行政組織法中以性質、地位、職權、職能等形式表現出來
。
權力的載體是行政組織。行政組織法還要對行政機關的機構
設置和相互關系；行政機關的層次與幅度、編制與職數、活動方
式；行政機關的成立、變更和撤銷的程序等作出規定。這些都由
行政組織法加以規范，以避免主觀隨意性。這就是黨的十五大報
告所提出的行政機構的組織、職能和編制必須法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的組成部分。
我國目前已經有兩部重要的行政組織法，即國務院組織法和
地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中的地方政府
部分。這兩部法律對規范國務院和地方政府的職權和組織，起了
重要作用。但多年來的實踐也證明，長期以來，我國行政機關職
權不清、相互交叉沖突的情況比較突出，有些部門甚至行使了一
些自己不能或不該行使的權力；政府職能轉變不能適應市場經濟
的需要；機構臃腫，人浮于事，編制不斷擴充、膨脹的問題始終
難以解決，等等。說明已有的行政組織法沒有完全起到應有的規
范和控制作用，以至不得不多次求助于發動大規模的機構改革來
解決。此次機構改革以后，成果是否能鞏固并繼續得到發展，是
公眾關心的焦點問題之一。要解決這個問題，唯一的辦法是黨的
十五大指出的方向，即把機構的組織、職能、編制法定化。為此
，加速制定、修改和完善行政組織法應該是當前立法的重要課題
之一，這也是世界各國的實踐所證明了的。首先是要完善已有的
行政組織法，其中國務院組織法需要修改和充實，尤其是組織、
編制部分；地方政府組織法線條過粗，缺乏可操作性，可以考慮
仿照建國初期的辦法，分為省、自治區、直轄市、市、縣、鄉以
及派出機關等各級組織法。目前在實踐中問題最多的是各部門的
組織簡則。50年代中期曾制定過十幾個部、委、局的組織簡則，
此后即付闕如。80年代后用三定方案代替組織法，作為過渡，也
是一種辦法，但不能代替組織簡則，要通過制定各部門組織簡則
的辦法來解決職權交叉沖突和機構設置的隨意性等問題。
根據我國在編制方面長期存在的問題，是否可以考慮單獨制
定行政機關編制法，主要規范兩項內容：
一 是行政機關人員的總定員。以改革后的編制為基礎，每年
由總理向全國人大報告總編制數后由全國人大決定發布，原則是
總數逐年減少或持平，不能增加，由全國人大控制總數。至于行
政機關內部，由行政機關自行調節，可以全國定總數，也可分中
央與地方，或地方再分省定數，但總數不能超過上一年。與此同
時，屬于國立的事業單位，也同樣要控制總數。事業單位仍然會
有發展，但所需編制要在總定員中調節，在若干年內不能增編。
否則，只控制公務員總數就會失去意義。
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